«Открытое правительство» отчиталось о проделанной работе. Что дал этот институт россиянам?
Михаил Абызов в новый состав правительства не попал
Фото: Юрий Мартьянов, Коммерсантъ / купить фото
Весной 2012 года известие об образовании невиданного для России «Открытого правительства», да еще и возглавляемого успешным предпринимателем и долларовым миллиардером Михаилом Абызовым (главой совета директоров групп RU-COM и «Е4»), оставившим столь выгодное поприще ради того, чтобы стать «министром без портфеля», наделало много шума. Планов было громадье. Денег потребовалось тоже немало: только вступив в должность, Абызов запросил миллиард рублей на проведение необходимых научных и социологических изысканий.
Минуло шесть лет, и в конце мая участники проекта собрались в Digital October Center на территории бывшей кондитерской фабрики для подведения итогов и… прощания: ведь в составе нового кабинета Михаил Абызов уже не значился, да и о деятельности «Открытого правительства» как-то мало упоминалось в последние годы. Тем интереснее было ознакомиться со 140-страничным текстом доклада «Об итогах внедрения системы "Открытое правительство" и перспективах до 2024 года».
Служить бы рад
Начнем с того, что «Открытое правительство» (за рубежом предпочитают термин «Открытое государство») — не структура, а система, доктрина госуправления, при которой для граждан открывается максимальный доступ к документам и действиям властей с тем, чтобы расширить общественный контроль за последними. Мировая практика тут самая широкая и включает в себя ряд направлений: свободу информации, открытые данные (документы, сведения о госструктурах и чиновниках), открытый диалог (возможность для граждан влиять на деятельность госструктур), открытый бюджет (публикация всех госрасходов — бюджетов, госзакупк, госконтрактов, грантов и субсидий), открытый парламент (понятность и публичность процедуры принятия закона с учетом присылаемых гражданами поправок). Что из этого списка появилось за шесть лет в России?
В докладе записано: «На сегодняшний день многое сделано, заложены основы новой культуры взаимоотношений власти и граждан». Что ж, одно достижение новой системы сразу приходит на ум — цифровизация госуслуг. Только в прошлом году таковых было оказано аж 1,3 млрд штук. Спрос на них вырос в 20 раз! По данным Минкомсвязи, с 2012 по 2017 год число пользователей портала gosuslugi.ru увеличилось с 3,6 до 65 млн россиян. И ничего, что большинство из них сосредоточено в столице и других мегаполисах — не только Москва не сразу строилась.
Впрочем, справедливости ради: ставка властей на расширение сети электронных услуг уже наталкивается на сопротивление части общества. Хотя власть не раз упоминала о достижениях в сфере запуска электронного документооборота, на деле, как пояснил «Огоньку» глава компании Urvista Алексей Петропольский, наблюдается прямо противоположная ситуация. «Через интернет оформить документы оказывается не только сложнее, но и дольше — в крупных городах на неделю-другую, а в дальних регионах и на месяцы. Зная это, бизнес предпочитает решать вопросы лично, явочным порядком. И это несмотря на то что правительство, желая простимулировать рост числа интернет-обращений, сделало таковые беспошлиными»,— сказал Петропольский. А еще стремление к личному общению с представителями власти и надзорных органов объясняется тем, что по интернету отказ приходит обезличенным, тогда как при непосредственном общении с инспектором или чиновником бизнес может не только узнать причину отказа, но и устранить недостаток до подачи документов.
Парилка
Неоспоримое достижение деятельности «Открытого правительства» — иной уровень взаимодействия с Экспертным советом (ЭС) при правительстве России. За шесть лет многие предложения экспертов были услышаны властями: «Госорганы у нас часто работают по принципу сделал — не сделал, вовремя или нет, но посмотреть качество того, что было сделано, не всегда получается даже у самых продвинутых ведомств, так что Экспертный совет дополнял правительство по части оценки качества решений»,— пояснил «Огоньку» член Совета Юрий Берестнев. По словам руководителя рабочей группы ЭС по энергетике Василия Киселева, «в начале 2015 года впервые для естественных монополий была прямо прописана включенность советов потребителей и экспертов в процесс формирования инвестиционных программ сетевых компаний». Что позволило сэкономить более 100 млрд рублей за год.
Вместе с тем существует и иная оценка: КПД ЭС мог бы быть значительно выше, если бы власть не была столь туга на ухо. А так — «площадка для выпускания пара».
Кадры на месте
В докладе повествуется о выполнении «4К Открытого правительства» — развитие кадрового потенциала, борьба с коррупцией, повышение конкуренции и качества жизни. Попробуем проанализировать каждую из позиций.
Начнем с того, чем этот раздел доклада завершается — выводом: «В целом следует отметить, что заметных изменений в части совершенствования госслужбы, подходов к управлению кадрами, внедрению современных кадровых технологий за прошедшие годы не произошло». В числе достижений указаны: создание кадровых резервов на всех уровнях, повышение качества допобразования (в том числе программы обучения для замминистров, включая выездные сессии в Сингапуре), обязательная ротация руководителей территориальных управлений контрольно-надзорных органов. По последнему пункту дана даже цифра — в прошлом году аж 165 человек сменили место работы.
Начнем с ротации. Ее обязательность — заслуга не «Открытого правительства», а закона, вступившего в силу еще в 2011 году. С тех пор «значительных лиц» ротировали помаленьку, но без особого энтузиазма (чиновник всегда мог отказаться от переезда в дальнюю губернию по состоянию здоровья). Видимо, число «немощных» с годами так выросло, что в конце мая уже новое правительство одобрило законопроект по совершенствованию механизма. С одной стороны, список недугов, на основании которых можно отказаться от ротации, будет утверждаться в самом Белом доме, с другой — предусмотрена возможность ротации в порядке должностного роста (то есть за согласие на передислокацию чиновник может подняться на ступеньку в карьерной лестнице). Что же касается повышения качества образования для госслужащих, то тут спорить сложно, особенно когда дело касается высоких должностей и выездных сессий в Сингапуре. Но вот по части кадровых резервов вопросов много: «скамейка запасных», как уже не раз отмечали эксперты, с каждым годом становится все короче. От этого ощущения не спасают «новички» в правительстве и губернаторском корпусе — основная «колода» исправно тасуется вот уже второе десятилетие.
В докладе ни слова о росте армии чиновников в целом. А эта деталь поважнее прочих. Ведь если в 2000 году статистика насчитывала 1,2 млн «служилых», то в 2017-м их число перевалило за 2,173 млн.
Конечно, этот показатель — не результат деятельности «Открытого правительства». Напротив, он служит индикатором того, что в России пока не создана система по «западному образцу», так как тамошние «открытые государства» неизбежно приводят к сокращению числа чиновников, прежде всего за счет упрощения бюрократических процедур. В России же за эти шесть лет увеличилось не только количество чиновников, но и расходы на содержание госаппарата. Власть обходится россиянам все дороже (только на премьера, его заместителей и аппарат правительства в бюджете-2018 выделены 6,07 млрд рублей).
Позолоченные ручки
Кстати, сам факт публикации в интернете и СМИ данных о доходах и об имуществе госчиновников, их супругов и несовершеннолетних детей, а также кандидатов на должности госслужащих преподносится в докладе как заслуга в сфере борьбы с коррупцией.
«Сама по себе публикация таких данных — огромный шаг, но только инициатором идеи было не "Открытое правительство", а Transparency International»,— пояснил «Огоньку» профессор департамента политнауки НИУ ВШЭ Юлий Нисневич. Добавим: законодательно требование к чиновникам декларировать доходы и имущество было установлено в 2008 году (за четыре года до «Открытого правительства»). Первая публикация в СМИ таких данных прошла в 2010 году. «Но публиковать такие данные мало, необходимо смотреть за их изменениями в динамике, чего нет, да и список лиц, чьи декларации обнародуются, невелик — помимо чиновника его супруг (супруга) и несовершеннолетние дети. Почему так мало? Не могут определить "ближний круг"! И еще не могут ратифицировать статью 20 Конвенции ООН против коррупции, обязывающую чиновника доказывать происхождение средств, на которые он покупает дорогие машины и строит дома на Рублевке. Конечно, сама по себе ратификация мало что даст — эту меру еще надо применить. Но если это удастся, то может оказаться, что вопросы возникнут к изрядному числу тех, кто ощущает себя сегодня хозяевами жизни»,— убежден Нисневич.
А как быть с другим достижением на антикоррупционной ниве, о котором идет речь в докладе,— утверждением и реализацией «Национального плана по противодействию коррупции» на 2016–2017 годы? Тот же Нисневич вспомнил в этой связи дипломную работу одного из студентов, скрупулезно исследовавшего принятые в современной России нацпланы по искоренению коррупции: во всех отсутствовала конкретная цель (они являли собой просто набор благих пожеланий) и, как следствие, ни один из них не был исполнен. «Зато тема борьбы с коррупцией активно используется в разборках с политическими оппонентами, будучи применена выборочно,— сетует Нисневич.— Плохо, что за 20 лет не было принято законов о лоббизме и о защите заявителей о коррупции, не создан даже отдельный антикоррупционный орган, борьбу ведут комиссии в каждом из ведомств».
Дуинг, но не бизнес
«Третье К» касалось развития в стране конкуренции. Начнем опять же с вывода, прозвучавшего в докладе: «Ситуация остается неудовлетворительной — увеличилась доля государства в экономике, стагнирует вклад малого и среднего бизнеса, заторможена программа приватизации и разгосударствления, не происходит заметного снижения неконкурентных форм закупок, увеличилась картелизация экономики». Лучше и не скажешь, но хочется конкретики.
Одним из первых в числе достижений назван «кратный рост в международных рейтингах ведения бизнеса — Doing Business (Db) с 120-го на 35-е место, World Economic Forum — с 55-го на 38-е место». Скачок и правда был, весь вопрос почему. Как рассказывал завлабораторией Института прикладных экономических исследований РАНХиГС Александр Абрамов «Огоньку» (№ 11 от 26 марта), рейтинг Db можно улучшить путем усиления воздействия на администратора, приукрашивая исходные данные, внося формальные изменения в процедуры без реального ослабления административного бремени предпринимателей и граждан: «Соответственно получаем, что позиция в рейтинге существенно улучшилась, а изменений в экономических показателях не произошло».
Но если с рейтингами не задалось, может, в качестве свершения подойдет пункт об объединении ФАС и ФСТ России вкупе с принятием Национального плана развития конкуренции? Первое — точно нет: слияние двух таких мегаведомств не является решающим для развития конкуренции даже при условии, что государству удастся удержать рост тарифов естественных монополий. Куда важнее рост числа самих бизнес-компаний. Для него, если верить докладу, была «упрощена процедура регистрации юрлиц». Так ли это?
Слово Алексею Петропольскому: «Этот процесс, напротив, усложнился, а доля отказов увеличилась на 50 процентов за последние пару лет ввиду того, что фактический и юридический адреса у новых компаний разные, налоговая борется с юрадресами "массовой регистрации", а собственники фактического адреса нахождения бизнеса не предоставляют документы для его подтверждения в налоговую». Да и регистрации — лишь начало проблем. Еще есть Росреестр. С 1 января 2017 года должно было произойти объединение баз данных Единого госреестра прав на недвижимость и госкадастра недвижимости (ГКН) в Единый госреестр недвижимости (ЕГРН). Не случилось. Хотя готовились к этому три года и для создания ЕГРН были заключены 16 госконтрактов на сумму свыше 1,92 млрд рублей…
Есть у бизнеса и проблемы с налогами и банками. Последние в массовом порядке стали блокировать счета бизнесменов, ссылаясь на 115-ФЗ. ФНС, в свою очередь, стала активнее выписывать налоговые уведомления за работу с «неправильными контрагентами» (компании, созданные менее полугода назад, в которых трудятся менее 5 человек, и т.п.). Все это привело к тому, что с новичками на рынке сегодня мало кто решается работать. Статистика лишь подтверждает негативные последствия всего вышесказанного: число МСП стремительно уменьшается, хотя растет количество индивидуальных предпринимателей (ИП). Это понятно: идет процесс дробления бизнеса.
Это не лихачество
И, наконец, последний раздел достижений — повышение качества жизни россиян. Полюбопытствуем...
Спорить с тем, что число сайтов госуслуг и страничек госведомств в соцсетях и интернете выросло, не будем. Так оно и есть. Вся проблема в том, что в каждой бочке меда всегда найдется ложка дегтя. В частности, 7 тысяч созданных за шесть лет сайтов разных органов власти не связаны едиными сервисами и даже навигацией.
Если верить докладу, жить россиянам стало лучше благодаря росту открытости: количество таких механизмов и инструментов «существенно превышает мировые аналоги». Хорошо, а как быть с качеством? Выясняется, что «за рубежом делают упор на реализацию точечных инициатив (регионального и местного уровня), в России оперируют методом «от общего к частному». То есть пока там заняты решением проблемы, скажем, конкретной мусорной свалки, в отечестве «оперируют методом», да еще, как уточняют авторы доклада, внедряемым сверху по инициативе самой власти, на основе правительственных поручений и (как следствие) «реализуемых все больше на бумаге (как произошло с институтом общественных петиций, где даже набор 100 тысяч подписей не означает, что народный проект будет рассмотрен и принят)». Вспомнить хотя бы историю с системой «Платон», оптимизацией вузов и больниц, отменой обязательной накопительной части пенсии…
Авторы доклады это и сами понимают, потому и резюмируют: «Практически не реализован принцип подотчетности власти гражданскому обществу».
— Но в этом и состоит основная цель внедрения принципа «Открытого государства»! Чтобы наладить интерактивное общение между властью и обществом,— поясняет Нисневич.— То, что сделано на сегодняшний день в этом направлении, капля в море современных технологий. И тот факт, что Абызова в новый кабинет не взяли, а «Открытое правительство» выпустило итоговый доклад, говорит о том, что власти прикрыли процесс из-за его, мягко говоря, невысокой эффективности.