О том, почему ФАС начнет внедрять антимонопольный комплаенс с госорганов и чем такие практики полезны бизнесу, “Ъ” рассказал заместитель главы ФАС Сергей Пузыревский.
Фото: Дмитрий Лебедев, Коммерсантъ / купить фото
— Что такое антимонопольный комплаенс и нужен ли он бизнесу?
— Антимонопольный комплаенс — это система предупреждения нарушений антимонопольного законодательства, которая предполагает выстраивание внутри организации определенной культуры поведения на рынке.
Не всегда бизнес может четко дать себе ответ, насколько правильно он поступает в той или иной ситуации в соответствии с антимонопольными требованиями. Я приведу пример с монопольно высокой ценой. Компания в стремлении к максимальной прибыли может перейти черту — и получить серьезное антимонопольное наказание в виде многомиллиардных штрафов. Антимонопольные штрафы — они одни из самых высоких, от 1% до 15% годовой выручки с рынка, на котором совершено правонарушение, — буквально подталкивают компании к тому, чтобы они искали механизмы предупреждения завышения цены. У компаний, безусловно, есть экономический интерес купировать риски. Поэтому многие из них, в основном крупные, на сегодняшний день добровольно эту систему начинают внедрять. Уже немало хороших примеров — СИБУР, МТС, «Балтика», «Автодор», «ЯТЭК», «М.Видео».
— Проект о комплаенсе разрабатывался больше пяти лет. Что мешало его принять?
— Инициаторами введения антимонопольного комплаенса выступила Ассоциация антимонопольных экспертов. Эту тему мы активно обсуждаем примерно года три.
Изначально мы вели речь о том, чтобы комплаенс был обязательным для субъектов естественных монополий и госкомпаний, унитарных предприятий и так далее. Но на определенном этапе мы от этого отказались, потому что все участники обсуждения выступили против. Пришли к выводу, что принудительно внедрять культуру комплаенса не стоит. Мы согласились с тем, что не каждая компания должна этим заниматься. Но, тем не менее, если через принятие закона мы сможем вдохновить определенные субъекты, которые имеют потенциальные риски антимонопольных нарушений, чтобы они вводили комплаенс, это будет позитивным явлением.
— От идеи обязательного комплаенса в ФАС отказались полностью?
— Скажу четко: обязательным комплаенс для бизнеса не будет. Но в рамках указа президента есть обязанность введения антимонопольного комплаенса во всех органах власти и органах местного самоуправления. Чиновники, которые совершают почти половину антимонопольных правонарушений, должны организовать эту систему. Наш базовый показатель: в два раза сократить количество антимонопольных правонарушений к 2020 году. В 2017 году мы зафиксировали 1023 антимонопольных нарушений органами власти. Как добиться снижения? Только сформировав правовую культуру принятия решений.
Большинство антимонопольных правонарушений госорганов — недопуск на рынок, незаконная преференция, создание неравных условий — происходят потому, что при решении одной проблемы создается другая — проблема для конкуренции. Нужно помочь одной компании, это сделали, в итоге пять обанкротились. Такие решения приниматься не должны.
ФАС разработала методические рекомендации для регионов, сейчас активно объясняем им необходимость обязательного инструктажа, когда каждый сотрудник, от решений которого зависит нормальный экономический климат, должен принимать решения через призму того, как его решение повлияет на конкуренцию. Сейчас, к сожалению, в некоторых органах власти игнорируются требования антимонопольного законодательства.
— Как будет организована система обязательного комплаенса в органах власти?
— Принимается акт, который определяет внутреннюю систему подготовки и принятия решения. Создается уполномоченное подразделение или назначается должностное лицо. Будут подготовлены соответствующие инструктажи работников, будет ознакомление с основными требованиями антимонопольного законодательства, которые предъявляются к органам власти, и, соответственно, периодически такое обучение тоже должно проводиться. Должен быть обеспечен внутренний контроль принятия нормативных актов — и не нормативных актов, которые могут оказать влияние на состояние конкуренции. Уполномоченный орган или должностное лицо делать должно это на постоянной основе. Это как специалист по охране труда, только здесь по охране конкуренции
— Не увеличит ли это число чиновников?
— Нет, регионы за счет существующих ресурсов должны найти возможность. Во-первых, сейчас в положении о всех органах власти на региональном уровне должно быть до 1 марта 2019 года утверждено положение о приоритете элементов развития конкуренции в осуществлении своей деятельности.
— Комплаенс будет входить в оценку деятельности губернаторов?
— Да, такое поручение есть, оно тоже прорабатывается. Мы считаем, что показатели развития конкуренции должны оцениваться. Если в системе оценки органов региональной власти это не имеет существенного влияния, этим заниматься никто не будет.
— Возвращаясь к бизнесу — что должна предпринять компания, чтобы выстроить у себя антимонопольный комплаенс?
— Организация должна выявить зоны потенциальных нарушений. Если это компания-монополист, очевидно, могут быть злоупотребления доминирующим положением. Нужно понимать, как не попасть в ситуацию, когда ваша цена будет признана монопольно высокой. Вторая опасность — это картельный сговор, когда компании проще договориться с конкурентом, поддержать цену. В итоге такое поведение может привести к картельному расследованию и более тяжким последствиям — ведь у нас предусмотрена уголовная ответственность за картель. Если компания часто участвует в торгах, или наоборот организует проведение торгов, есть вероятность нарушения антимонопольных требований к торгам. Нужно правильно понять, где такие риски существуют — и дальше соответственно выстраивать систему их предупреждения.
— Есть ли у ФАС требования к компаниям?
— Формализация системы комплаенса на предприятиях должны быть проведена руководителем через принятие локального акта, создание подразделения, которое анализирует и выявляет риски, назначение ответственного лица. Подразделение комплаенса должно постоянно работать, находиться во взаимодействии с теми, кто потенциально может совершить правонарушения — имеет право подписи договоров, определяет цену товаров, от имени организации принимают решения. Главное, чтобы система была работающей.
— Экономически будете стимулировать участников рынка?
— Мы считаем, что за хорошее дело должно быть что-то хорошее. То, что компания внедрила комплаенс, не совершает правонарушений, не подвергается штрафам — это хорошо. Но мы хотим идти дальше. Мы говорим о том, что если вы создали эту систему, вы определенное количество правонарушений уже предотвратили. Если правонарушение и произошло, то это так называемый эксцесс исполнителя — то есть, человек, которого вы обучили, который должен был не допустить нарушения антимонопольного законодательства, все равно его допустил, — за что компания должна быть наказана. В этом случае мы компанию в определенном смысле готовы поощрить. Нам не нравится то, что произошло правонарушение, но организация предприняла определенные меры, чтобы его не было. Освободить от штрафа полностью мы не можем — но готовы снизить его на одну восьмую. В цифрах это выглядит так: к примеру, штраф в 15% — это 1,5 млн руб, значит, 1% — 100 тыс. руб. 1,5 млн рублей минус 100 тыс. руб. получается 1,4 млн. руб. Эту сумма делится на 8 — получается 175 тыс. руб. — это цена смягчающего или отягчающего обстоятельства. Одна восьмая минус, т.е. снижение штрафа на 175 тыс. руб., если у вас смягчающее обстоятельство, если отягчающее — одна восьмая вверх, т.е. увеличение штрафа на 175 тыс. руб., три смягчающих — три восьмых вниз, т.е. снижение на 525 тыс.руб., два отягчающих — две восьмых вверх, т.е. увеличение штрафа на 350 тыс. руб. Таким образом, всегда получается конкретный штраф.
Кроме того, элементом комплаенса мы считаем механизм сообщения об участии в картелях. Лицо, которое первым из соучастников сообщило о картеле, полностью подлежит освобождению как от административной, так и от уголовной ответственности. Вот вам антимонопольный комплаенс в действии.
— Когда законопроект будет внесен в Госдуму?
— Мы рассчитываем, что к сентябрю законопроект будет внесен. Он у нас практически согласован.
— На недавней конференции ФАС ваши коллеги говорили, что существует риск формального подхода к проконкурентным практикам...
— Нам еще предстоит найти формулу наказания в ситуации, когда компания внедрила комплаенс лишь для того, чтобы пойти на правонарушение и снизить ответственность, при этом никакой цели предотвратить правонарушение не было. Такую грань — был ли это реальный комплаенс или формальный — нам нужно будет найти и прописать. Не должно быть такой ситуации, когда возбуждено административное дело, совершено антимонопольное нарушение, а нам показывают акт о внедрении комплаенса — и хотят снизить штраф. Комплаенс не должен использоваться для умышленного ухода от ответственности. Мы не хотим, чтобы он стал ширмой для антимонопольных правонарушений. В законе должно быть прямо прописано, что если система используется исключительно для снижения ответственности, а не для предупреждения антимонопольных правонарушений, то она не может учитываться как смягчающее обстоятельство.
— Кто будет определять, что комплаенс используется как ширма?
— Определять будут правоприменители — это ФАС и суд. Если ФАС сказала, что ваш комплаенс не применяется, у компании остается право идти в суд и доказывать, что ФАС не права.
— Должны ли подразделения по комплаенсу компании проходить сертификацию?
— Нет, никакой сертификации мы не предлагаем. Обязанность доказывания внедрения системы антимонопольного комплаенса лежит на самой организации.
— Сколько компаний уже внедрили у себя такие практики?
— Таких данных у нас нет, мы знаем только о тех, кто заявил об этом публично. Цифры по организациям, которые применяют антимонопольный комплаенс, станут известны через административные дела, когда компании потребуют снижения штрафов. Думаю, их число может составить тысячи. Мы рассчитываем, что комплаенс будут внедрять не только крупные, но и компании среднего бизнеса.
Если законопроект будет принят, это подвигнет многие компании к повышению качества работы на рынке, многие из них задумаются об этом, ведь самое плохое — это когда совершается умышленное правонарушение, но обидно, когда компания делает это просто по незнанию.