Минсельхоз России готовится принять новую Доктрину продовольственной безопасности. Как выяснил «Огонек», интересы граждан и государства в ней расходятся
Что такое продовольственная безопасность? Ответ на этот вопрос в России все еще вызывает споры
Фото: Лев Шерстенников / Фотоархив журнала , Лев Шерстенников / Фотоархив журнала "Огонёк"
Еще в начале этого года Минсельхоз России признал, что Доктрина продовольственной безопасности, принятая в 2010 году, устарела и требует новой редакции. Один из перспективных проектов обновленной Доктрины был отправлен на межведомственные согласования и в конце июля получил первые критические отзывы со стороны экспертов: как пояснила объединенная команда исследователей из Московской школы управления «Сколково», РАНХиГС и Совета по внешней и оборонной политике, проект 2018 года, преследуя цель добиться максимальной продовольственной независимости страны, ставит под удар разнообразие и качество продуктов на нашем столе.
Дело в том, что само понятие «продовольственная безопасность» может быть понято как минимум двояко. С одной стороны, уместны все военно-стратегические соображения: «если завтра война, если завтра в поход», страна должна обеспечить себя всем необходимым. Для этого требуется опережающими темпами и любыми средствами наращивать продовольственную независимость. С другой стороны, не менее уместна гражданско-гуманитарная логика: продовольственная безопасность существует там, где все граждане сыты и имеют доступ к качественной еде. При таком подходе правильно поступиться «своим» продуктом в пользу «чужого», если последний лучше.
Согласно последним данным, с независимостью в России дело обстоит неплохо: в 2017 году были достигнуты и даже превышены все предписанные Доктриной показатели доли отечественной продукции в общем объеме внутреннего рынка (за исключением двух групп — молока и рыбы). В 2016–2017 годах приросло производство всех товаров по сравнению с 2011–2015 годами: от 6,2 процента для яиц до 35,5 процента для зерна.
Однако с доступностью еды для населения картинка получается противоположной. Девальвация рубля, контрсанкции привели к тому, что в отдельных регионах подавляющее большинство россиян тратят на еду более половины своего бюджета, а уровень потребления базовых продуктов у беднейших слоев не превышает 60 процентов от рекомендуемых норм, причем часто возникает вопрос о качестве продукта.
— В новом проекте Доктрины Минсельхоз прямо указывает, что «национальные интересы государства на долгосрочную перспективу заключаются в том числе в повышении качества жизни российских граждан», и это «в том числе» очень характерно, —полагает Наталья Шагайда, директор центра агропродовольственной политики РАНХиГС. — Скажем, при министерстве действует общественный совет, куда входят все — и ученые, и бизнес, и лоббисты, но нет человека, который бы выражал интересы потребителей. Что приводит, в конце концов, к курьезам: скажем, закупка продуктов для бюджетного общепита (в армии, в школах, в больницах) ведется по единственному критерию — цене. А потом спрашивают у руководителя, почему в крупе завелись жучки...
Эксперты ссылаются на еще одну говорящую деталь: согласно действующему законодательству Минсельхоз и примкнувшие к нему ведомства готовят доклад президенту о состоянии продовольственной безопасности в стране ежегодно до 15 мая, однако данные о тратах населения на еду, о структуре питания и о доступности основных продуктов появляются только к лету, соответственно попросту не учитываются в официальных документах.
Само увеличение российского производства тех или иных продуктов питания после введения эмбарго подчас оборачивалось вызовом их качеству.
— Когда ввели ответные санкции и убрали большую часть импортных продуктов с прилавков, нам была поставлена цель — насытить рынок,— рассказывает Татьяна Рыбалова, независимый эксперт молочного рынка.— При недостаточных объемах производства собственного молока в ход пошли продукты с пальмовым маслом. Государство смотрело на это снисходительно, ведь начни бороться — полки останутся пустыми. И теперь от пальмового масла никто не готов отказываться: компании гонят фальсификат, потому что это дает огромную маржу. Кто-то добавляет не пальмовое масло, а, скажем, крахмал и другие немолочные компоненты в производстве. Кто-то подсыпает молочные компоненты (вроде сухой сыворотки, оставшейся от производства сыра и масла в Новой Зеландии), которые невозможно обнаружить в готовом продукте. Все эти ухищрения снижают качество того, что мы едим, но отрасль настолько к ним привыкла, что считает нормальными. Доходит до абсурда: мы наращиваем производство молока, а оно уже никому не нужно — хватает растительных и других заменителей. Остается надеяться, что государство, которое сегодня реально вкладывается в молочное животноводство, не пустит все по ветру и наведет порядок…
В самоконтроль и саморегуляцию производителей эксперты верят слабо: если даже Доктрина продовольственной безопасности рассматривает качество жизни граждан только «в том числе», с чего бы это бизнесу о нем переживать?
Вообще же поддержка отечественных производителей затрагивает в первую очередь «крупняков», которые с высоты своего положения просто не видят многих проблем «на земле».
— Ежегодно есть 5–8 компаний, которые получают более миллиарда рублей государственных субсидий,— поясняет Наталья Шагайда.— Субсидии помогают получить крупные кредиты. Даже местные администрации в селах с желанием помогают крупным компаниям формировать их землепользования в ущерб своим местным фермерам. При этом у нас всерьез не обсуждается, к какой агроструктуре идет страна: лично у меня напрашивается сравнение с крупным помещичьим землевладением: барин в Париже, а крестьяне работают под присмотром управляющего. Агрохолдинги — получатели крупнейших государственных субсидий часто зарегистрированы в офшорах.
В качестве контрпримера эксперты вспоминают опыт Бразилии, отдельно прописавшей в программе «Нулевой голод» (аналоге нашей Доктрины) обязанности бизнеса по созданию рабочих мест в сельских районах и меры поддержки семейных фермерских хозяйств, производства для собственного потребления. Что окажется лучше в долгосрочном плане, еще предстоит проверить.
Впрочем, с проверкой в России тоже не все так гладко: как отмечается в докладе Московской школы управления «Сколково», определить меру эффективности работы наших агрогигантов сложно. Ведь государственная автоматизированная информационная система в сфере обеспечения продовольственной безопасности, на которую Минсельхоз потратил в совокупности более 300 млн рублей, либо вообще не работает, либо ее труды недоступны населению: никто не видел отчетов по более чем шести сотням заявленных показателей, которые должны были собираться и анализироваться на регулярной основе… Да и как можно сделать вывод по такому огромному числу показателей? Может быть, компьютер от напряжения сломался…
Экспертиза
Фактор доступности
Евгения Серова, экс-директор офиса ФАО для связей с Россией
Я уверена, что Доктрину продовольственной безопасности необходимо передать от Минсельхоза в некий межведомственный комитет. Она нуждается в обновлении, предыдущая была слишком аграрна. Поясню свою позицию.
Сначала о хорошем: сейчас мы действительно имеем бурно развивающийся сельскохозяйственный сектор, достигнута определенная независимость от импорта. Однако продовольственная безопасность — это не объемы производства, и не импортозамещение. Напротив, речь вот о чем: население страны должно быть на долгую перспективу обеспечено достаточным набором качественного продовольствия — доступного в любой точке и в любой момент. Важны физическая доступность, экономическая доступность, то есть наличие денег у населения, чтобы его купить, и, наконец, качество самого продовольствия. По данным Economist Intelligence Unit, эксперты которого вычисляют сводный показатель, мы на довольно хорошем уровне (41-е место из 113.— «О»). Однако если посмотреть на индикатор физической доступности, он у нас хромает. Почему? Ну, например, у нас очень большая волатильность урожайности. Россию часто сравнивают с Канадой (по размерам и климатическим условиям), так вот волатильность по некоторым растениеводческим продуктам у нас в сотни раз выше, чем в Канаде. Говоря простым языком, то густо, то пусто! В чем причина? В проблемах с наукой и научными кадрами, в недофинансированности.
И здесь на первый план выходит еще одна российская беда: я называю это «психологией хапка». В развитых странах в науку вкладываются частные компании, но для этого необходим стабильный режим ведения бизнеса: отдача от научных вложений в сельское хозяйство начинается через 5–6 лет, а расходы она перекрывает через 10–12 лет. У нас же горизонт планирования — 4–5 лет. При таком подходе частники, разумеется, не вкладываются не то что в науку, но даже в рекультивацию почв…
А знаете ли вы, что генетический материал мы в значительной мере импортируем?
По некоторым культурам у нас практически стопроцентная зависимость — это сахарная свёкла, кукуруза, даже посадочный материал для товарного картофеля и тот зачастую импортный… Бизнес не глуп: раз он покупает на Западе, значит, российский материал его не устраивает.
Или возьмите качество того, что мы едим. Недавно опубликованы данные очередного обследования россиян: доля людей с ожирением в стране за последние 5 лет выросла на 30 процентов! А ведь ожирение — интегрированный показатель качества питания… Наконец, важный элемент — экономическая доступность, то есть способность людей купить еду. У нас очень большая доля населения, расходующая на продовольствие свыше 50 процентов потребительского бюджета. Для сравнения: в Европе — это примерно 10–15 процентов, в США еще меньше. В целом я хочу донести простую мысль: нельзя относиться к продовольственной безопасности как к сельскохозяйственной проблеме, здесь важны усилия всех, от Роспотребнадзора до Минфина и Минсельхоза.
Архив
Пищевое отставание
Количество хлеба определяется не только потребностью, но и возможностью его достать. Поэтому может быть такой народ, который ест меньше, чем это необходимо для поддержания сил. К сожалению, мы должны признаться, что в таком положении находится русский народ. Наоборот, западноевропейские народы пользуются и лучшим, и обильнейшим питанием.
Во всех цивилизованных странах обеспечение пищей выросло значительно сильнее, чем население. В период 183–1840 гг. на голову населения европейской расы приходилось 22,5 пуда зерновых хлебов, 5 фунтов сахара, 2 фунта чая и кофе, в период же 1874–1887 гг. — 31 пуд зерновых хлебов, 22 фунта сахара и 4,5 фунта чая и кофе. <...>
По производству пшеницы на первом месте стоят Соединенные Штаты, которые производят 83 миллиона четвертей, Россия же 49 миллионов, почти столько же добывается и во Франции. <...> В общем пищевом бюджете европейских государств рожь представлена в количестве, в 2 раза превосходящем пшеницу и выражающемся в сумме 310 миллионов четвертей, из них 190 миллионов приходится на одну Россию. Уже одно это обеспечивало бы ей положение житницы Европы, но кроме того она стоит на первом месте по производству овса и на втором — картофеля. Некоторым конкурентом России по производству ржи является Германия с ее 46 миллионами четвертей, однако ей их не хватает для внутреннего потребления, и недостаток пополняется вывозом из России. <...>
Нам остается только рассмотреть, сколько приходится пищи на долю отдельного лица в данном государстве. Английский статистик Мюльгаль сводит все роды пищи к одному. Три тонны (тонна — 62 пуда 1 фунт 11 золотников) он считает равным 1 тонне зерновых хлебов. Также в зерновых хлебах он измеряет масло, сыр, рыбу, сахар, вино. По этому бюджету окажется в Соединенных Штатах 1,61 тонны на голову населения. В Европе наибольший пищевой бюджет имеет Дания с 1,56 тонны на голову, Далее идут: Франция с 1,23 тонны, Бельгия — 1,09, Швеция — 1,08... В России — 0,72…
Брифинг
Жозе Грациану да Силва, генеральный директор ФАО
Мы неоднократно становились свидетелями увеличения числа и обострения природных катаклизмов, спровоцированных климатическими изменениями. Так, в Центральной Азии аграрный сектор сталкивается с усилением засухи и повышением температур, тогда как на Балканах стала превалировать проблема цикличных наводнений, чередующихся с засушливыми периодами. Более высокие температуры привели к размножению и распространению насекомых-вредителей, что угрожает урожаям и увеличивает риск для продовольственной безопасности.
Источник: ТАСС
Александр Никулин, директор Центра аграрных проблем РАНХиГС при президенте РФ
Возможно, существует закон, что порядка 25 процентов жителей предпочитают сельский образ жизни. И мы видим эти 25 процентов в ключевых развитых странах. Другое дело, что там уже только 2–3 процента фермеров работает в сельском хозяйстве. И у нас в этом отношении тоже такая ситуация. И еще имеется два важных потенциала сельскости. Во-первых, это наши малые города. И второе — это горожане, которые не утратили связь с деревней. Отсюда и наше великое племя дачников.
Источник: «ОТР»
Александр Сергеев, президент РАН
Современные технологии позволяют перейти к точному земледелию, более прогнозируемому. Это ведь и стратегический вопрос. Я знаю, что сейчас активно обсуждается вопрос с сахарной свеклой — чуть ли не 100 процентов семян завозят из-за границы. Картофель, куры, сахар — у нас такие приоритеты для обеспечения продовольственной безопасности. Так что есть задача — быстро перейти на отечественные семена. Модернизация сельского хозяйства может стать новым Большим проектом страны… Это даст толчок сразу многим отраслям.
Источник: «Коммерсантъ»