Школа управления «Сколково» и Совет по внешней и оборонной политике, отраслевые эксперты и бизнес передали в Совбез, правительство и администрацию президента совместные рекомендации по изменению доктрины продовольственной безопасности РФ. В документе указывается на низкое качество продовольственной и сельскохозяйственной госполитики и предлагается сделать ее приоритетами не импортозамещение, а обеспечение качества и доступности продовольствия, снижение концентрации на сельскохозяйственном и земельном рынках, а также реформу системы господдержки экспортеров и производителей.
Фото: Юрий Мартьянов, Коммерсантъ / купить фото
Экспертные рекомендации по изменению доктрины продовольственной безопасности РФ стали результатом обсуждения аналитического доклада РАНХиГС о ее состоянии в России и за рубежом. По данным доклада, за восемь лет действия доктрины, принятой в январе 2010 года, установленные ею пороговые значения долей отечественной продукции в общем объеме товаров внутреннего рынка достигнуты или превзойдены по всем продуктам, кроме молока и пищевой соли. При этом по основным продуктам в 2017 году достигнуты или превышены рекомендованные Минздравом нормы среднедушевого потребления, кроме фруктов (отставание на 38%), молока (на 28%) и овощей (на 20%). Приближены к нормам (94–98%) общая калорийность рациона питания и содержание белков. На этом фоне во многом благодаря взаимным продовольственным внешнеторговым санкциям рост среднегодового выпуска базовых продуктов в 2016–2017 годах по сравнению с 2011–2015 годами составил от 6,2% (яйца) до 35,5% (зерно) при приросте населения всего на 2,1%, отмечают авторы документа. Импорт продукции АПК за 2013–2017 годы сократился на 33% (до $28,8 млрд) при росте экспорта на 28% (до $20,7 млрд).
Впрочем, изменившиеся за последние восемь лет внешнеполитические, экономические, технологические и регуляторные условия делают нынешнюю политику в сфере продбезопасности неактуальной, как и действующую версию доктрины. Основной проблемой является концентрация на политике импортозамещения «без учета того, что отдельные виды отечественной продукции могут быть дороже импортной». Кроме того, доктрина была направлена на защиту внутренних производителей в условиях сверхвысоких госсубсидий в развитых странах, которые благодаря политике ВТО в последние годы были снижены. Теперь «коэффициент номинальной защиты сельхозпроизводителей в РФ в среднем выше, чем в США, ЕС, Бразилии, Канаде. Это обеспечивается преимущественно за счет кошельков потребителей, которые переплачивают за многие виды российской продукции по сравнению с аналогами на внешнем рынке», отмечается в документе. Доктриной также не установлены индикаторы обеспечения экономической доступности продовольствия для населения, особенно малообеспеченного, которое «находится на грани недоедания (около 2 тыс. калорий на человека в день)». Для обеспечения малообеспеченных граждан продовольствием предлагается развивать банки продовольствия (системы его распределения для особо нуждающихся категорий).
В силу принудительности импортозамещения отечественная продукция остается неконкурентоспособной. «От поля до прилавка производитель тратит средства на получение различных сертификатов и разрешений, что приводит к издержкам до 2,5 трлн руб. по пищевым продуктам в год. Это составляет до 25% стоимости потребленного населением продовольствия»,— отмечают аналитики. Аргументы экспертов сводятся к тому, что текущая политика продовольственной независимости не стимулирует конкурентоспособности производителей на внутренних и внешних рынках. «Необходимо содействовать импорту дешевого, но качественного продовольствия, вывозить избыточное, производить из отечественного и импортного дешевого сырья продукты с высокой добавленной стоимостью»,— отмечают они. В частности, предлагается заменить репрессивные методы контроля качества продовольствия, которые приводят к росту издержек, риск-ориентированными (реформа сейчас реализуется), а также создавать качественную маркировку продукции (сейчас идет в пилотном режиме), органическую сертификацию (на основе мировых практик) и повышать ответственность производителя за несоответствие этикетки содержимому.
По мнению авторов документа, несмотря на успехи в импортозамещении продовольствия, РФ сохраняет импортозависимость от семян, племенного скота, птицы, кормов, сельхозмашин и оборудования для животноводства. «Учитывая хронически низкое финансирование научных исследований в области сельского хозяйства, ресурсная импортозависимость будет сохраняться. Это в определенной степени обесценивает достигнутые результаты развития сельского хозяйства»,— говорится в докладе, авторы которого предлагают при этом не отказываться от соответствующего качественного импорта.
В то же время работа Минсельхоза и Россельхознадзора, по мнению участников рынка, не всегда адаптирована к условиям ВТО. Так, более 64% господдержки (по стоимости) относится к «желтой» корзине, уровень которой контролируется и ограничивается в соответствии с правилами ВТО, тогда как более чем 40% мер поддержки по стоимости могут быть безболезненно переформатированы в меры зеленой корзины, применение которых не ограничивается. Кроме того, предусмотренное с 2014 года дополнительное финансирование импортозамещения молока, говядины, овощей закрытого грунта, семенного картофеля, племенных животных, элитных семян, тонкорунной шерсти из-за недостаточного объема средств и несовершенных механизмов господдержки не обеспечивает импортозамещение, а в некоторых случаях препятствует ему.
В докладе также указывается на вытеснение из АПК малого бизнеса, на концентрацию производства и реализации продукции в агрохолдингах, а также экспорта зерна в руках иностранных компаний (в результате НДС сельхозпроизводителям не возвращается), а в собственности российских и иностранных компаний сосредоточены огромные площади сельскохозяйственных угодий (100–1000 тыс. га). «Система учета прав на землю в России не позволяет выявить картину концентрации собственности в руках отдельных лиц. Механизмы противодействия концентрации земли не действуют»,— заключается в документе.