долговая политика
Сегодня на своем заседании кабинет министров обсудит документ, который Ъ публикует на стр. 20,— "Об основных направлениях политики правительства РФ в сфере государственного долга на 2003-2005 годы и комплексе мер по ее реализации". Вчера на традиционно предшествующей заседанию правительства встрече президента Владимира Путина с председателем правительства Михаилом Касьяновым также обсуждалась концепция управления госдолгом. В том, что она нужна сейчас и еще больше была нужна в додефолтные и первые последефолтные годы, никаких сомнений нет. Вот только документ, автором которого является первый заместитель министра финансов Алексей Улюкаев, вовсе не концепция управления долгом. В лучшем случае — это свод правил новых заимствований.
От Минфина ждали именно концепции управления внешним долгом. И уже давно. Пока место управления прежде всего внешним долгом занимают чередующиеся установки, зависящие прежде всего от конъюнктуры на нефтяном рынке. Когда цены низкие — правительство идет на поклон к МВФ и другим кредиторам, выпрашивая новые займы и реструктуризацию накопившихся долгов (пусть советских, а не российских, что дает российским переговорщикам простор для маневра, но принципиального значения это деление не имеет). Когда цены идут вверх, выдвигается и реализуется прямо противоположный подход — платить все сполна и даже с опережением графика. Эти чередования и есть реальность российской долговой политики.
Управлять долгом — это совсем другое. Цель — снизить долговую нагрузку до уровня, необходимого для достижения высоких темпов роста экономики. Средства могут быть разными, наведение порядка с графиками платежей и учетом дороговизны тех или иных долговых инструментов — вовсе не банальность. Александр Шохин, неоднократно побывав в правительстве, в конце 1990-х годов признавал, что знает случаи, когда по одним обязательствам Россия платила дважды. Это значит, что управления долгом не было потому, что торговля инсайдерской информацией была выгодна чиновникам.
Между тем управление долгом предполагает выход на мировой рынок долговых обязательств. И лучше силами не чиновников, а профессиональных брокеров. Тогда станет совершенно очевидно, что те же деньги, которые в силу применения тезиса советника президента Андрея Илларионова об опережающей расплате с кредиторами уходили из России, можно было использовать гораздо эффективнее, выкупая, в частности, с дисконтом те же обязательства перед Лондонским клубом кредиторов. Конечно, в Минфине негромко признают, что эти операции проводились. Но документ, подписанный первым замминистра финансов Алексеем Улюкаевым, во главу угла ставит вовсе не оптимизацию выплат, хотя именно это и есть главная задача управления долгом.
По существу, в нем речь идет не о том, как платить долги, а о том, как следует брать в долг. В принципе понять минфиновцев можно. Премьер Михаил Касьянов заявил, что пора отказаться от профицитного бюджета с тем, чтобы можно было снизить налоги. Минфин, естественно, стремится подстраховаться. Первая линия обороны — попытка всячески отодвинуть снижение налогов. Вторая линия — создание стабилизационного фонда, но не в рамках бюджета, как Владимир Путин говорил в бюджетном послании на 2002 год, а вне бюджета, что означает, что примерно треть бюджета должна отойти, если депутаты одобрят подобное изменение бюджетного кодекса, из-под контроля Думы исключительно в ведение правительства. Третья — зеленый свет для новых заимствований. Как этот свет зажечь — главное содержание публикуемого на стр. 20 документа.
Никаких сверхоткрытий при этом не сделано. Заповеди таковы: надо больше заимствовать на внутреннем рынке, чем на внешнем. При этом специально выделено: "расчет возможностей внутреннего рынка сделан из предположений, что средства накопительной пенсионной системы через управляющие компании будут инвестированы в государственные ценные бумаги в сумме, не превышающей 50% их величины, не будет либерализации доступа на рынок нерезидентов, а средства банковской системы будут инвестироваться в рынок госдолга в параметрах, сложившихся в 2003 году". Кроме того, c 2004 года надо отказаться от связанных кредитов. Есть и совершенно четкие критерии: "объем госзаимствований не должен превышать объем погашения госдолга", отношение госдолга к ВВП не должно превышать 40-42%.
Вот и получается, что все управление долгом в документе, который сегодня обсудит правительство, сводится к тому, чтобы доказать: брать в долг опять можно. А о том, как эффективнее его выплачивать, правительство задумается когда-нибудь потом.
НИКОЛАЙ Ъ-ВАРДУЛЬ