 |
ФОТО: ДМИТРИЙ АЗАРОВ  Алексей Кудрин готовится управлять госдолгом по-новому |
6 марта на заседании правительства был утвержден разработанный первым заместителем министра финансов Алексеем Улюкаевым документ — "Об основных направлениях политики правительства РФ в сфере государственного долга на 2003-2005 годы и комплексе мер по ее реализации". Премьер Михаил Касьянов давно требовал от вице-премьера и министра финансов Алексея Кудрина концепции единого управления госдолгом. Первый ее вариант даже обсуждался в Белом доме около года назад. Но был отвергнут из-за того, что в нем внешняя и внутренняя задолженности так и не стали рассматриваться как единое целое. Но зато в первоначальном документе появилось понятие долгового агентства. Им должен был стать ВЭБ.
Алексей Улюкаев во главу угла поставил не оптимизацию выплат по обоим видам долга, а новую политику заимствований. ВЭБ в документе Улюкаева не упоминается, как вообще и любое другое долговое агентство, которое должно было бы заняться уточнением графиков выплат, скупкой долговых обязательств, а также их новым размещением на рынке.
Тем не менее долговая концепция Улюкаева была в основном одобрена Михаилом Касьяновым. И не случайно.
До сих пор у России не было сколько-нибудь стройной политики управления долгом. Действия сменяющих друг друга правительств на долговых рынках были больше похожи на непрогнозируемые шараханья в разные стороны (многим чиновникам, кстати, это было выгодно: инсайдерская информация дорогого стоит). Реструктуризация внешней задолженности сменялась дефолтом, а затем опережающими выплатами. При этом еще два года назад проблема новой реструктуризации долгов Парижскому клубу кредиторов стала причиной жесточайшей схватки между премьером Михаилом Касьяновым и советником президента Андреем Илларионовым. Последний назвал намерение первого передвинуть сроки платежей "ошибкой, которая хуже, чем предательство". В конце концов решили платить сполна. Тем более что другого выхода, собственно, и не было. Парижский клуб решительно отказал в реструктуризации.
Правительство не прогадало. В течение 2001-2002 годов внешним кредиторам в счет обслуживания и погашения долга было переведено около $30 млрд. Что, во-первых, резко уменьшило не только общий, но относительный размеры внешнего долга (последний исчисляется в процентах от ВВП, который за это время заметно вырос). За три последних года (с января 2000 года) внешняя задолженность уменьшилась c $158,4 млрд (89,5% ВВП) до $123,5 млрд (36,2%). А общий госдолг (включая внутренний) с 2000 года упал с 101,6% до 42,4% ВВП. Во-вторых, денежные власти, идя на опережающие выплаты (в 2001 году примерно $2 млрд было потрачено на скупку с дисконтом долговых обязательств у кредиторов из Лондонского клуба) сгладили пик платежей этого года: вместо $19,5 млрд российское правительство выплатит $17,32 млрд. В-третьих, за границу было уведено значительное число горячих нефтедолларов, что не дало слишком резко укрепиться реальному курсу рубля. В противном случае пострадал бы российский экспорт.
Но миллиарды долларов на выплаты надо где-то найти. Процентные расходы включаются в бюджет и финансируются, как и все остальные бюджетные траты, за счет налогов. В прошлом году процентные расходы составили 12% от всей расходной части бюджета. Основная часть внешнего долга погашается за счет профицита. Но это, кроме всего прочего, означает, что государство перебирает налогов, а также недофинансирует инвестиционные проекты, необходимые для ускорения экономического роста.
Что касается внутреннего долга, то после августа 1998 года он примерно в шесть раз меньше, чем внешний. Однако внутренние заимствования правительства — это не только источник недостающих денег, но и толчок для развития необходимых для финансового рынка инструментов. А без развитого финансового рынка не может быть и инвестиций, а значит, и роста ВВП. Ускорение же роста является главной задачей, поставленной перед правительством президентом.
В этих условиях концепция Улюкаева пришлась как нельзя кстати. Он предложил схему финансирования выплат не за счет налогов, а путем новых займов как на внутреннем, так и внешнем финансовых рынках.
Однако при этом новые кредиты будут браться не у международных финансовых организаций или у иностранных правительств, а на мировых рынках капитала. Иными словами, правительству предложено размещать все больше еврооблигаций. Например, в будущем году — на сумму в $4 млрд. Еще $3 млрд можно будет занять на внутреннем рынке, выпустив в обращение новые госбумаги, которые, в свою очередь, будут выкуплены за счет накопительных пенсионных денег. При таких перспективах ВЭБу, которому поручено управлять накопительными пенсионными счетами, пожалуй, уже не нужно будет становиться долговым агентством. Прибыли и так хватит.
Стоимость обслуживания евробондов для России существенно снижается. Сказывается общее улучшение экономической ситуации и стабильная выплата долгов в последние три года. Правда, до присвоения России суверенного инвестиционного рейтинга, что окончательно снимет для инвесторов все риски, еще далеко. Но неуклонное снижение кредитных рисков приводит к уменьшению доходности евробумаг России. В результате стало выгоднее занимать не у правительств (особенно невыгодны так называемые связанные кредиты, когда приходится на всю сумму займа по нерыночным ценам закупать оборудование или товары у кредитора) или МВФ, а продавать свои заемные бумаги.
Сейчас только 37% российского долга номинировано в евробондах. Остальное — займы у международных финансовых организаций и иностранных правительств. Последние долги обслуживать менее выгодно по сравнению с рыночными. Они, во-первых, утяжелены рядом политических условий, а во-вторых, их нельзя (во всяком случае, официально) перекупать. А ведь возможность скупки долгов по низким ценам является одной из основ стратегии управления долгом. Поэтому перевод дорогой и краткосрочной задолженности перед Парижским клубом и МВФ в более дешевые и долгосрочные евробонды (они размещаются до 2010 и 2030 годов) положен в основу долговой политики Улюкаева.
Погашаться долги перед Парижским клубом будут не только деньгами, вырученными от размещения евробондов и внутренних госбумаг. Клуб кредиторов дал принципиальное согласие на то, что 10% от общей суммы задолженности — $42 млрд — будет конвертировано в инвестиции в Россию. Уже сейчас Италия, Испания, Австрия и Португалия готовы получить в счет погашения части еще советской задолженности какую-нибудь российскую недвижимость, на базе которой и будут развиваться новые инвестпроекты. Правда, Германия, США и Англия пока не особенно поддерживают идею конверсии, хотя именно немецкий канцлер Герхард Шредер первым из кредиторов России выдвинул эту идею более двух лет назад.
Алексей Улюкаев предложил также окончательно свернуть сотрудничество с Мировым банком. По его мнению, дешевые кредиты банка не так уж и дешевы. Проценты, безусловно, невелики (около 5% годовых), а сроки кредита большие — до 17 лет с пятилетним льготным периодом. Но Мировой банк до 10% от стоимости займа забирает на оплату услуг его же консультантов. Поэтому уже через два года кредитный портфель банка в отношении России предложено ограничить всего несколькими общегосударственными инфраструктурными проектами. Однако радикализм Минфина в отношении МБ, а также ЕБРР и Европейского инвестиционного банка (ЕИБ) в правительстве поддержки не нашли. По утверждению премьера Михаила Касьянова, деньги, например, предоставляемые ЕИБ на 10-15 лет, настолько дешевы, что их выгоднее использовать, чем бюджетные.
Впрочем, все это уже частности. Главное то, что уже начиная с будущего года правительство будет во все больших объемах погашать внешнюю задолженность за счет внутренних займов (внутренний долг будет соответственно увеличивать свою долю с нынешней 1/6 от общего объема госдолга до примерно 1/3 к 2008 году), а также евробондов. Сумма госдолга от таких операций будет снижаться значительно более медленными темпами, чем в последние два-три года, но зато будут резко убывать бюджетные расходы на обслуживание и погашение госзадолженности. Значит, можно будет свести на нет профицит, а тем самым и существенно снизить налоговую нагрузку. Если только все эти планы не перечеркнет обвал нефтяных цен.
КОНСТАНТИН СМИРНОВ
|
Расходы на погашение и обслуживание государственного внутреннего долга (млрд руб.)
2001 145,2 2002 152,7 2003 195,9 2004 248 2005 270 Структура государственного долга России ($ млрд) 2000 год Внутренний долг 21,4 Внешний долг 158,4 в том числе Новый долг 54,1 Долг бывшего СССР 104,3 Всего — 179,8 2001 год Внутренний долг 19,8 Внешний долг 143,3 в том числе Новый долг 70,8 Долг бывшего СССР 72,5 Всего — 163,1 2002 год Внутренний долг 17,7 Внешний долг 132 в том числе Новый долг 66,5 Долг бывшего СССР 65,5 Всего — 149,7 2003 год Внутренний долг 21,4 Внешний долг 123,5 в том числе Новый долг 65,6 Долг бывшего СССР 57,9 Всего — 144,9 2004 год Внутренний долг 25,7 Внешний долг 126,8 в том числе Новый долг 73,6 Долг бывшего СССР 53,2 Всего — 152,5 2005 год Внутренний долг 29,5 Внешний долг 122,7 в том числе Новый долг 72,5 Долг бывшего СССР 50,2 Всего — 152,2 2006 год Внутренний долг 34,4 Внешний долг 113,3 в том числе Новый долг 66,5 Долг бывшего СССР 46,8 Всего — 147,7 |