В конце июля в базовый закон о национальной системе аккредитации были внесены масштабные изменения, расширяющие полномочия Росаккредитации по борьбе с недобросовестными игроками и упрощающие отдельные административные процедуры. О планах по «зачистке» этого рынка, о повышении ответственности заказчиков и цифровизации “Ъ” рассказал глава службы Алексей Херсонцев.
Фото: Дмитрий Духанин, Коммерсантъ / купить фото
— Какова целевая модель рынка оценки соответствия и как новый закон к ней приближает?
— Мы давно ждали этот закон, больше двух лет. Хочу поблагодарить за помощь в его разработке и принятии Минэкономики, членов нашего общественного совета, коллег из аппарата правительства и администрации президента, депутатов Госдумы и членов Совета федерации, которые с ним работали. Серьезная поддержка была и со стороны Минпромторга. Часть положений закона вступят в силу осенью либо в начале следующего года. Наша целевая модель с принятием документа не меняется: мы обязаны сформировать инфраструктуру доверия к результатам работ аккредитованных лиц, чтобы документам на продукцию, выдаваемым этими лицами, доверяли потребители и бизнес. Дело в том, что сфера деятельности, именуемая оценкой соответствия,— это очень широкая палитра организаций, это метрология, это испытания продукции, оценка условий труда, экологических факторов, это так называемые органы инспекции, в частности, таким статусом обладают многие подведомственные учреждения Роспотребнадзора. Ну и самая чувствительная для внешних потребителей сфера связана с сертификацией и органами по сертификации. Если говорить о цифрах, то общее число аккредитованных лиц — около 10 тыс., а органов по сертификации, работающих в сфере обязательного подтверждения соответствия — 600–700. С позиций законодательства о техническом регулировании любая продукция на рынке должна сопровождаться документом о подтверждении соответствия, если опустить некоторые детали, таких документов может быть два — декларация или сертификат. Декларация — это когда сам производитель или импортер заявляет, что его продукция соответствует обязательным требованиям. Здесь роль органов по сертификации минимальна, они вправе принимать и регистрировать в нашем реестре такие документы, но вся ответственность лежит на стороне заявителя. Это в основном пищевая продукция, одежда для взрослых, низкорисковые потребительские товары. Ежегодно регистрируются около 1,2–1,5 млн деклараций, в большинстве случаев заявитель вправе вообще не прикладывать к ним протоколы испытаний.
Вторая часть — это обязательная сертификация, в год в наших реестрах регистрируется порядка 120–150 тыс. сертификатов на самую чувствительную продукцию: это товары для детей и подростков, электробытовые приборы, средства индивидуальной защиты, тяжелые машины и оборудование. Здесь роль органов по сертификации и испытательных лабораторий ключевая, но с точки зрения присутствия подобной продукции на рынке — это достаточно небольшой сектор.
Еще одна наша задача — формирование новых ценностей для бизнеса и для потребителя. Мы говорим не только о внутреннем рынке, перед нами стоят большие задачи по экспорту. В прошлом году мы присоединились к глобальному соглашению о взаимном признании Международной организации по аккредитации лабораторий (ILAC MRA), и у нас уже есть примеры, когда протоколы, выданные нашими лабораториями, признаются за рубежом. Мы движемся по пути внедрения программ аккредитации, которые позволят заниматься сертификацией по требованиям внешних рынков,— это тоже предусмотрено новым законом. Например, халяльная продукция — это ведь не только религиозные нормы, это серьезная система светских требований по качеству продукции, проверяемых в том числе лабораторным способом. В ряд стран—крупных потенциальных потребителей нашей продукции поставка уже сейчас возможна только при наличии халяльного сертификата. Поэтому сейчас мы находимся в активной фазе присоединения к IHAF — Международному форуму по аккредитации в сфере Халяль. Это позволит нам представлять отечественным органам по сертификации услуги по аккредитации их на право выдавать сертификаты, признаваемые, например, в странах Персидского залива.
Наконец, потребители должны не только верить, что продукция проверена, но и иметь возможность в любой момент убедиться в этом при помощи смартфонов, штрихкодов и других «новинок» цифровой экономики.
— Для этого ведомству необходимо расширение полномочий?
— Когда система реформировалась в начале 2010-х годов, базовый закон об аккредитации писался в логике доверия. Он исходил из того, что рынок сам по себе является добросовестным, нужно только выстроить и описать некоторые административные процессы, и дальше работа пойдет. Реальность оказалась более суровой. Хотя подавляющее большинство аккредитованных нами лиц действительно вызывают доверие, на рынке оказалось некоторое количество максимально недобросовестных игроков, которые активно пользуются всеми достижениями либерального законодательства. И вот такие злостные товарищи бросают тень на всех. Поэтому в новом законе появился ряд положений, связанных с противодействием уклонению от проверок. Теперь если лицо уклоняется от взаимодействия с нами, не представляет документы и сведения в систему, мы получаем право сразу же приостановить его аккредитацию — и потом уже разбираться. Это соответствует всем международным практикам и базовому стандарту об аккредитации. Второе: говоря о модели рынка, мы должны помнить, что у всех негативных процессов есть заказчики — торговые сети, импортеры. И для нас принципиально важно добиться, чтобы эти отношения были выправлены. Сейчас вы заходите в интернет, набираете «получить сертификат» — и в любой поисковой системе вам вываливается две страницы объявлений «сертификат за час». Как правило, это организации, которые предлагают получить массу разрешительных документов различных ведомств. Это такой посреднический бизнес, который вообще ни за что не отвечает и никакого отношения к системе не имеет. Поэтому теперь в законе установлен запрет на рекламу услуг по сертификации либо посреднических услуг, связанных с оценкой соответствия, без ссылки на аттестат аккредитации. На прошлой неделе я направил письма в крупнейшие интернет-компании, обратив внимание, что закон вступил в силу.
— Какую ответственность несет заказчик, покупающий такие услуги?
— Большинство лиц, заказывающих в интернете услуги по декларированию, не отдают себе отчет, что ответственность за недостоверное декларирование лежит на них, а не на тех, кто им эту услугу оказал. Потому что эти декларации зарегистрированы от их имени, и ответственность измеряется в сотнях тысяч рублей за каждую. Сейчас мы стали активнее работать с надзорными органами: Россельхознадзор, Роспотребнадзор, Росстандарт, ФТС по нашим материалам проверяют таких декларантов. И ситуация потихонечку начинает сдвигаться. Плюс развитие наших информационных систем. Мы сейчас внедряем два требования: первое — это чтобы все сканы протоколов испытаний, на основании которых регистрируются декларации, загружались в систему. А в ближайшее время декларацию будет вообще невозможно зарегистрировать без подтверждения испытательной лаборатории, что она действительно испытывала эту продукцию для этого заказчика и такой протокол выдавала. Это должно сильно снизить количество случаев регистрации деклараций с указанием в них несуществующих протоколов испытаний. Мы сейчас получаем много жалоб, что это издержки, это закручивание гаек, но разрушение нынешних кривых схем возможно только таким способом. Тем более, все мы говорим о цифровой экономике, никуда нам от этого не деться. Закон также закрепляет обязанность аккредитованных лиц отвечать на наши запросы вне рамок проверки. Сейчас у них есть право этого не делать, потому что закон о защите прав предпринимателей говорит, что, как только вы начали взаимодействие с подконтрольным вам лицом в письменной форме, это проверка. А проверка — это очень формализованная процедура, не всегда позволяющая нам оперативно реагировать и получать необходимую информацию.
— А что с переходом на риск-ориентированный подход и упрощением процедур для добросовестных участников?
— Риск-ориентированный подход — это не просто красивые слова и дань моде, это управление ресурсами на основе анализа данных — а у нас служба в ресурсах как раз весьма ограничена. Мы внедряем его достаточно давно, просто сейчас он закрепляется юридически в профильном законе. До этого мы пользовались рядом новелл закона о контрольно-надзорной деятельности, например, к обкатке проверок на основании индикаторов рисков и анализа сведений из наших информационных систем мы приступили несколько месяцев назад и уже сейчас видим от них очень хороший эффект. Что касается снижения нагрузки, надо понимать, что риск-ориентированный подход требует от поднадзорного объекта непрерывного предоставления информации в большем объеме. И в этом смысле информационные издержки могут даже расти. Поэтому у нас появилось несколько новелл, позволяющих нам гибче работать с добросовестными аккредитованными лицами. Во-первых, в новом законе зафиксировано, что будет составлен перечень критических несоответствий, ведущих к приостановке деятельности. Сейчас, наоборот, есть перечень нарушений, не влекущих приостановку, то есть мы обязаны приостанавливать за ошибки даже добросовестных лиц, когда понимаем, что в этом нет необходимости. Во-вторых, раньше при выявлении несоответствий аккредитация могла приостанавливаться на срок не более трех месяцев. Казалось бы, это в интересах бизнеса. Но на практике это означало, что на устранение недостатков мы могли дать не больше двух месяцев. И это патовая ситуация: если мы выходим за этот срок, нам надо либо возобновлять аккредитацию, либо прекращать. А для многих аккредитованных лиц, в том числе добросовестных, двух месяцев просто недостаточно. Теперь же мы можем приостанавливать действие аккредитации до устранения нарушений.
Еще одно улучшение связано с процедурой первичной аккредитации — при выявлении несоответствий мы сможем не отказывать сразу, а предоставить дополнительный цикл на устранение замечаний. Это не то чтобы упростит процедуру аккредитации, но сделает ее более лояльной к добросовестным лицам. Ну и самое главное, мы рассчитываем, что в тех сферах, где существуют известные проблемы с недобросовестными лицами, расчистка рынка приведет к росту заказов и цен на услуги для оставшихся добросовестных игроков.
— Что изменит отказ от бумажного аттестата аккредитации?
— Мысль отказаться от аттестата аккредитации в бумажном виде была у авторов реформы еще в 2010 году. Но потом кто-то сказал: «Слушайте, наверное, кому-то захочется иметь аттестат на бумаге. Ну давайте, введем это как дополнительную услугу, кто хочет — может отдельно подать заявление. Введем за это госпошлину, желающих будет немного». Реальность оказалась другой, такой уж у нас менталитет: если закон допускает, что у тебя есть какая-то бумага, значит, она у тебя должна быть, поэтому от аккредитованных лиц все требовали этот аттестат. Количество таких запросов, обрабатываемых службой, достигало 2–3 тыс. в год, мы пачками заказывали защищенные бланки аттестатов. И надо отдавать себе отчет: это абсолютно бессмысленные трансакции. Поэтому мы с коллегами в Минэкономики и Госдуме договорились, что нужно просто по-другому на это взглянуть. Есть реестр, он публичный, он обновляется в каждый момент времени, надо заходить туда и смотреть. Это называется реестровая модель предоставления услуг. С отказом от аттестата в бумажном виде у нас сейчас высвобождается ресурс от администрирования сразу двух государственных услуг: по выдаче аттестата и его дубликата. Аккредитованным лицам мы будем постоянно разъяснять, что нет никакого аттестата, поэтому никто не вправе его от вас требовать на тендерах или еще где-то. Но если вам что-то нужно на стенку в офисе повесить — окей, нажмите на кнопку в системе, вам сформируется красивая выписка из реестра. Ее можно будет распечатать на цветном принтере, но вся ее ценность — это QR-код, по которому вы попадете в реестр и сможете проверить текущий статус аккредитации. Технология не новая, достаточно банальная, но мы хотим начать ее активно внедрять.
Как в Росаккредитации подвели итоги деятельности в 2017 году и обозначили планы развития на 2018 год
Новый закон нас и наших контрагентов вообще серьезно двигает в сторону электронного взаимодействия. Пока мы не внедрили сервис, при котором сами аккредитованные лица могут зайти и поменять о себе какие-то сведения в реестре, мы ежегодно получали несколько тысяч обращений: «у нас поменялся руководитель» или «у нас поменялось название», «уточните то-то и то-то». Сейчас такие технические сведения о себе аккредитованные лица меняют в реестре без нашего участия. В новом законе зафиксировано, что мы переходим к оказанию услуг полностью в электронном виде. То есть с осени все заявления о предоставлении государственных услуг вообще не будут поступать к нам на бумаге. Нам это кажется логичным. Если еще пять лет назад словосочетание «электронно-цифровая подпись» у многих вызывало шок, нам говорили: «Вы нас заставляете нести издержки», то сейчас это уже не актуально. Несмотря на трудности в период привыкания и технической настройки систем, в дальнейшем это сократит расходы на сканирование и хранение этой бумаги, но самое главное — сократит количество наших ошибок, что, согласитесь, в интересах самих заявителей.
— Вы упомянули возможность запуска специальных приложений, как вообще проходит цифровизация ведомства?
— К сожалению, госсектор достаточно негибок в плане оперативного совершенствования информационных систем. Но в принципе у нас все необходимое уже есть. Создана новая версия ФГИС Росаккредитации, сейчас мы потихонечку, кусочками начинаем вводить ее в эксплуатацию, поскольку важно не потерять данные при миграции. Ключевая задача модернизации — чтобы данные изначально очень четко лежали внизу, новые потребительские сервисы мы потом всегда прикрутим. Где-то это будет неделя, где-то месяц, где-то полгода. Я, кстати, не сторонник того, что их обязательно должно делать ведомство. «Не ведомство» во многих случаях сделает их лучше просто в силу более высокой скорости адаптации к запросам потребителей.
Что касается анализа данных, мы постепенно приходим к пониманию аналитических моделей, и у нас формируется, например, такая функциональность, как досье аккредитованного лица. Мы будем в один клик видеть всю историю по конкретному аккредитованному лицу из всех наших источников: с кем работает, кому что выдает, по каким техническим регламентам, кто ключевые заказчики и так далее — все сразу на ладони, все становится понятным.
— То есть это система автоматического анализа риска по утвержденным индикаторам?
— Да, это же звучит только как какая-то суперкибернетика. На самом деле ключевая проблема всех этих систем достаточно примитивная — это производительность. Чтобы «железа» было достаточно, чтобы все быстро работало, потому что объемы данных весьма значительные. Мы, например, многие модернизированные компоненты системы не запускаем, ожидая расширения арендуемых в ЦОДе мощностей. Но в целом я здесь очень оптимистичен: электронный паспорт аккредитованного лица мы внедрим до конца года, а наполнить его данными с участием самих аккредитованных лиц получится, наверное, к началу следующего года. Там есть ключевой проект, оказавшийся гораздо более тяжелым, чем нам казалось,— это так называемая электронная область аккредитации. Сейчас к аттестату прилагается документ, иногда на много тысяч страниц, в котором описаны разные технические подробности, как аккредитованное лицо будет работать. Это таблицы, сканы не в машиночитаемом формате, поэтому найти лабораторию, которая аккредитована под какой-то конкретный метод, очень трудно не только в интернете, но даже в нашем реестре. Мы сейчас делаем так, чтобы эти области аккредитации формировались в соответствующем информационном продукте и обеспечивали связанность всех данных о лаборатории: какие у нее люди, какое оборудование. Я думаю, что технологически «включить рубильник» мы будем готовы к концу года, а со следующего — система заработает в комфортном режиме.
— Изменит ли закон что-то в регулировании добровольных систем?
— Аккредитация — это вообще дело добровольное. Просто если ты хочешь работать в некоторых сферах, то она должна у тебя быть. Что касается добровольных систем, то они на то и добровольные, чтобы регулирования там было по минимуму: как правило, это b2b отношения, бизнес сам разберется — пока они не связаны хоть как-то с государством, оснований для вмешательства нет. Но согласно нашему законодательству, добровольные системы сертификации регистрируются в Росстандарте, причем в уведомительном порядке. В массовом же восприятии получается, что, если что-то регистрируется государством, значит, государство за это отвечает. Поэтому коллеги из Росстандарта хотят сменить уведомительный порядок на разрешительный и получить право отказывать в регистрации систем, которые не отвечают их требованиям. Для нас же эта тематика всегда была непрозрачна с другой точки зрения: поскольку система добровольная, ты сам разрабатываешь все правила, как ты работаешь, как сертифицируешь, что делаешь. А потом приходишь к нам и говоришь: мы хотим аккредитоваться, работать будем в добровольной системе — и хорошо еще, если назовешь конкретный стандарт, по которому будешь работать. Получается, что мы обязаны по закону предоставить услугу по аккредитации, но только непонятно, кому и на что, потому что зафиксированных обязательных требований к работе такого аккредитованного лица не имеется. Такая наша роль всегда была нам непонятна. Поэтому мы выработали предложение — и коллеги нас поддержали, что, во-первых, с добровольными системами мы будем работать только в том случае, если они зарегистрированы в Росстандарте, а во-вторых, если держатель добровольной системы заключит с нами соответствующее соглашение. Если вы, будучи аккредитованными у нас, ссылаетесь на имя государственного органа, мы должны иметь больше влияния на качество тех процессов, которые у вас внутри происходят. В соглашении будет зафиксирован минимальный набор требований к системе и обязательств ее держателя. Как это повлияет на текущую ситуацию? Сейчас большинство органов по сертификации, работающих только в добровольных системах, у нас не аккредитовано, для них ничего не изменится. Но тем, кто хотел бы повысить доверие к своей деятельности через аккредитацию в национальной системе аккредитации, мы предоставим такую возможность при условии повышения прозрачности их работы, ответственности за свою деятельность. Сейчас, например, есть мода на сертификаты систем менеджмента, но вы завтра можете пойти и зарегистрировать в Росстандарте в уведомительном порядке свою систему добровольной сертификации, а послезавтра начать распечатывать сертификаты кому угодно и писать на них ISO 9000. Это девальвирует саму идею оценки соответствия, потребитель не понимает, кому можно доверять. Поэтому, согласно новому закону, мы должны будем вести общедоступный реестр сертификатов, выданных и в рамках добровольных систем, если орган по сертификации нами аккредитован.
— Вы получили новые инструменты, у вас есть целевая модель рынка, сколько игроков останется на нем через год-два?
— Что касается действующих лабораторий, то их количество должно расти, если будет расти экономика. Это не только лаборатории, проводящие испытания «магазинной» продукции, это и производственные лаборатории. Там аккредитация не является обязательной по закону, но, как правило, зарубежные партнеры, наши крупные заказчики ее требуют. Что касается органов по сертификации, то там я ожидаю некоторую специализацию. Во-первых, должны появляться органы, предоставляющие нашим производителям услугу по сертификации под различные международные стандарты, в первую очередь в области менеджмента качества, 100–200 организаций. Во-вторых, сейчас половина органов по сертификации, работающих в сфере обязательного подтверждения соответствия, занимается только регистрацией деклараций. Мы же исходим из того, что в ближайшем будущем органы сертификации должны перестать ассоциироваться с декларированием. Если вы хотите оказывать посреднические услуги — оказывайте, но вы не являетесь органом по сертификации. Не надо отвлекать службу на негодный объект, мы вас все равно оценить не можем, если ваша роль здесь «взял бумажку — внес бумажку». Заявитель должен делать регистрацию от своего имени. Если вы его уполномоченный представитель — пожалуйста, только имейте в виду, что вы отвечаете перед любым потребителем за качество задекларированной продукции. Мы ожидаем, что только эта мера приведет к 2–3-кратному сокращению количества органов по сертификации из тех, что находятся в российской национальной части реестра Евразийского экономического союза. На количество аккредитованных лиц повлияет и активно обсуждаемая сейчас Росстандартом идея создания в своей системе национального оператора сертификационных услуг. Этот оператор может иметь по филиалу в каждом регионе, но для нас быть одним органом по сертификации, а может состоять из 85 самостоятельных юридических лиц — тогда и у нас в реестре их станет плюс 85. Цифра может меняться, у нас очень большая страна. Кроме того, растет количество обязательных требований к продукции, число техрегламентов, поэтому рынок будет делиться на универсальные органы по сертификации и узкоспециализированные. Если это орган с областью аккредитации «от ракет до котлет», это одно, их число (особенно с учетом кадрового потенциала) действительно может исчисляться десятками, не больше. Если это органы, специализированные по отдельным сферам, их количество может быть гораздо больше.
— А с кем вам удобнее работать?
— Если ты большой орган и выполняешь много работ, то тебе сложнее удерживать качество, а выявленные нарушения в какой-то одной сфере будут негативно влиять на твою аккредитацию во всей области. Ситуация, когда орган по сертификации относится к организациям типа «too big to fail», для нас, как и для любого регулятора, не слишком комфортна. Ведь если мы должны прекратить ее аккредитацию, но понимаем, что после этого весь рынок продукции на время встанет, принимать управленческие решения сложнее. Когда, напротив, очень много мелких организаций — теряется контроль. Мне кажется, что все должно быть сбалансировано: как и в других сферах рынка, тут могут быть и крупные игроки, и средние, и мелкие.