Бюджет с возрастными изменениями
Что даст России пенсионная реформа с новыми параметрами
По итогам обращения Владимира Путина к гражданам России правительство скорректирует параметры изменения пенсионного возраста в 2019 году. Основные отличия от варианта июня 2018-го — пятилетнее повышение возраста вместо восьмилетнего для женщин, а также сохранение и даже усиление соцзащиты и рынка труда для специально вводимой категории предпенсионного возраста — пяти лет перед выходом на пенсию. Главные ожидаемые результаты — на фоне сокращения экономии ресурсов ПФР от «нового» увеличения пенсионного возраста — независимость пенсий от бюджета с 2030–2031 годов при индексации их выше инфляции, а также размораживание пенсионных накоплений с 2020 года.
Президент Владимир Путин дал указание вице-премьеру Татьяне Голиковой обеспечить граждан адаптационным пакетом льгот к повышению пенсионного возраста на пять лет
Фото: Дмитрий Азаров, Коммерсантъ / купить фото
Телевизионным обращением к гражданам Владимир Путин обнародовал параметры повышения пенсионного возраста, которые правительство осенью предложит Госдуме ко второму чтению соответствующего законопроекта. Они в течение нескольких недель обсуждались на совещаниях в правительстве с участием представителей администрации президента. По данным “Ъ”, по части новшеств администрации пришлось преодолевать позицию министерств — которые, впрочем, заранее были готовы к определенному смягчению июньского варианта. Во многом позиции Белого дома оказались сильнее. По данным “Ъ”, еще в июле в правительстве ожидали, что компромиссом будет формула повышения пенсионного возраста «63 года для мужчин, 60 для женщин», финальная же формула — равное повышение для мужчин и женщин на пять лет без системного изменения темпов повышения. Новый пенсионный возраст, который предлагается Госдуме — 65 лет для мужчин и 60 лет для женщин. Фактическими бенефициарами «уступки» будут 2,4 млн женщин.
Разница в эффекте для трансфертов федерального бюджета в Пенсионный фонд России (ПФР) в июньском и августовском вариантах составит до 2035 года 3,2 трлн руб. На деле при кажущейся огромности это не принципиальная для бюджета сумма, мало что значащая в долгосрочных расчетах правительства по пенсионной системе. По данным “Ъ”, на августовских совещаниях правительство уделяло больше внимания не бюджетным эффектам от той или иной версии уступок, а поведенческим стимулам той или иной меры. Макроэкономический эффект от повышения пенсионного возраста формула «минус три года для женщин» ослабляет не более чем на пятую часть.
Как пояснила в среду вице-премьер Татьяна Голикова, с учетом принятых изменений бюджет в 2019–2024 годах при уменьшении объема трансферта ПФР на выплату страховых пенсий будет способен индексировать пенсионные выплаты на 1 тыс. руб. в год, с 2024 года — обеспечить индексацию пенсий выше инфляции, а с 2030–2031 годов — сбалансировать бюджет ПФР и перестать субсидировать выплаты страховых пенсий. С 2031 года, как предполагается, ПФР будет повышать пенсии с ростом собственных доходов без участия бюджета.
Трансферт федерального бюджета в ПФР должен через 12–13 лет стать нулевым, это, собственно, и предполагает реализацию слов из обращения Владимира Путина: «Жизнь людей, их пенсии, доходы на годы вперед не могут и не должны зависеть от цены на нефть, которая меняется каждый день». На деле это, видимо, произойдет при сохранении нынешней экспортной конъюнктуры, влияющей на динамику заработных плат, даже раньше. Судя по всему, влияние бюджетной консолидации 2014–2017 годов на будущую динамику ВВП и доходов ранее оценивалось ниже. Среднесрочно потенциальные доходы бюджета (в том числе от повышения НДС и косвенно от смягчения бюджетного правила до 2024 года) сейчас рассматриваются как более высокие (впрочем, новых цифр Минэкономики по среднесрочному и бюджетному прогнозам пока нет), поэтому ради уступки Белому дому почти ничего не придется изменять в бюджетной политике.
Расходы на довольно масштабный «компенсационный пакет» по повышению пенсионного возраста оцениваются первым вице-премьером Антоном Силуановым примерно в 500 млрд руб. до 2024 года. Татьяной Голиковой — несколько выше (самая дорогая мера — возможность досрочного выхода на пенсию в 2019–2020 годах, должна обойтись, по ее оценкам, в 490 млрд руб. (впрочем, Антон Силуанов уточнял, что ресурсы на это будут искать в бюджете ПФР). В любом случае речь, видимо, идет предельно о 100–120 млрд руб. дополнительных федеральных расходов в год до 2024 года.
Тем не менее по итогам обсуждений схема компенсаций, предложенная в обращении, выглядит сопоставимой с «компенсационными пакетами» стран Западной Европы при увеличении пенсионного возраста в 1990-х годах с поправкой на меньшую развитость в РФ систем поддержки домохозяйств.
Наиболее дорогостоящая льгота — возможность выхода на пенсию в 2019–2020 годах на полгода ранее: она теперь зависит от полугодия рождения пенсионера. Кроме этого, смягчены требования для выхода на досрочную пенсию по накопленному стажу на пять лет: теперь это 42 года для мужчин и 37 лет для женщин, и теперь на такие пенсии может претендовать на порядок большее число граждан. Многодетные матери при наличии троих детей могут выходить на пенсию в 57 лет; четверых — в 56 лет, пятерых — в 50 лет. Скорее всего, стажевые ограничения будут смягчены для пенсий женщин-врачей и женщин-педагогов — хотя пока это не уточняется. Правительство также пока не определилось с параметрами не относящихся к системе ПФР пенсий военных и силовиков — возможно, решения по ним будут отложены, хотя пока логика Минфина заключается в увеличении выслуги лет для получения госпенсий и для них. Наконец, вводится давно анонсированная доплата в 25% фиксированной части страховой пенсии для пенсионеров, имеющих 30-летний и более стаж работы в сельском хозяйстве: это несколько смягчит увеличение пенсионного возраста для бедной части населения.
Вторая часть льготного пакета — введение социальных гарантий для специально вводимого статуса «предпенсионного возраста»: это пятилетие до выхода на пенсию, 60–65 лет для мужчин и 55–60 для женщин. Для них сохраняются федеральные льготы по налогу на имущество (в Налоговом кодексе будет указан не «пенсионный возраст» как условие льготы, а конкретные 65 и 60 лет — но на переходный период повышения пенсионного возраста), региональные власти в сентябре будут сохранять региональные льготы по той же схеме по ЖКХ и коммунальному транспорту. Предполагается и сохранение всех возрастных льгот по той же схеме в рамках ОМС, но точно это пока не определено — напомним, управление в ОМС Минздрав предполагает менять, создав вертикаль территориальных фондов.
Третья группа льгот — защита рынка труда для лиц предпенсионного возраста. «Уголовная ответственность» за их увольнение, видимо, будет реализована внесением дополнений в ст. 145 УК РФ, сейчас грозящей штрафом до 200 тыс. руб., обязательными работами до 360 часов или зарплатой до 18 мес. преднамеренно уволившим беременную женщину или женщину с тремя и более детьми. Практика по этой статье невелика. Гораздо более действенная мера — увеличение в два раза (до 11,5 тыс. руб.) потолка пособия по безработице для лиц предпенсионного возраста с ростом срока выплат такого пособия до года. Это недорогая (около 5 млрд руб. в год), но действенная мера, прямо предназначенная для частичной компенсации «недостающих» пенсий в беднейших регионах. Действующий пенсионный возраст сохранен для коренных народов Севера — впрочем, ожидается, что эта мера затронет лишь 5,5 тыс. человек. Прочие меры «льготного пакета» либо предусмотрены нацпроектами (переобучение и повышение квалификации лиц предпенсионного возраста, два оплачиваемых дня в году для них диспансеризации), либо пока только анонсированы (стимулирование работодателей к занятости пожилых — Белый дом пока против налоговых мер или льгот по соцплатежам).
Утверждение новых параметров пенсионного возраста осенью 2018 года позволит правительству двигаться далее к собственно пенсионной реформе.
По словам Татьяны Голиковой, изменения в балльную систему назначения пенсий могут также быть представлены осенью 2018 года, видимо, это совпадет с внесением гарантий повышения пенсий выше инфляции в 2019–2024 годах в проект изменений пенсионного законодательства. Кроме того, изменения откроют возможность для принятия уже разработанного законопроекта об индивидуальных пенсионных накоплениях (ИПК) и разморозки уже сформированных ИПК с 2020 года и переводом их в собственность граждан. К этому же времени Белый дом должен начать реализовывать план повышения коэффициента замещения утраченных зарплат пенсией (по новой методике до 40%), что предусматривается ратифицируемой РФ летом—осенью 2018 года международной конвенцией по соцобеспечению: без накопительного компонента пенсий и собственно пенсионной реформы, возвращающей систему из «промежуточного» варианта 2011 года в постоянный и стабильный вид, сделать это вряд ли возможно. Наконец, решение вопроса пенсионного возраста, символически значимого для меняющегося, но очень консервативного общества позволит Белому дому заняться и вопросом таргетированной социальной политики.
Системное решение по пенсионному возрасту решает проблему лишь до 2041 года: относительные гарантии сбалансированности ПФР есть сейчас лишь на срок 2031–2040 годов. Впрочем, и сейчас решаются проблемы не 2019–2024 годов, а скорее проблема потенциальной нестабильности ПФР и федерального бюджета с 2025 года. При нынешней динамике ожидаемой продолжительности жизни даже нынешний вполне рабочий вариант сделает очень вероятным следующий раунд «пенсионных реформ» через семь-десять лет — но это уже вряд ли будет проблемой, требующей решений Владимира Путина и других действующих сейчас лиц.
