Все оплачено на три года вперед
Бюджетные проектировки теперь выглядят уверенно даже при дешевой нефти
Основные положения бюджетной конструкции на 2019–2021 годы, утвержденные бюджетной комиссией правительства,— фактически профицитный баланс бюджета уже с 2018 года, стабильность расходов на пенсионную систему, дополнительные 8,5 трлн руб. в Фонде национального благосостояния (ФНБ), бездефицитные региональные бюджеты при сокращающихся в реальном выражении федеральных трансфертах, приоритет госинвестиций в транспортную инфраструктуру, и все это — при расчетной цене нефти, снижающейся до $58/баррель к 2021 году. Главный вопрос, для чего Белому дому нужно было в такой ситуации повышать НДС и снижать темпы роста ВВП в 2019 году, остается без ответа: экономика РФ при такой конструкции бюджета выдерживает совокупные налоговые льготы, по подсчетам Минфина, составляющие 3,2 трлн руб. в год.
Новые расходы бюджета по поручениям премьер-министра Дмитрия Медведева почти втрое выше президентских
Фото: Александр Миридонов, Коммерсантъ / купить фото
“Ъ” стали доступны материалы заседания правительственной комиссии по бюджетным проектировкам, состоявшегося вчера, 5 сентября. Это основное заседание комиссии, к нему были представлены прогноз Минэкономики социально-экономического развития РФ до 2024 года, Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики Минфина, расчеты Минтруда и Минздрава по параметрам бюджетных фондов. В документах Минфина и Минэкономики содержатся первые данные о доходах и расходах всей бюджетной системы, включая регионы, в них уже учтены решения по повышению пенсионного возраста и НДС с 2019 года, расходы по нацпроектам, ряд других принципиальных решений, касающихся бизнеса (например, включение норм по наилучшим доступным технологиям с 2019–2020 годов),— принципиально от этих цифр проект бюджета, который появится в Белом доме в сентябре, отличаться не будет.
Базовые бюджетные цифры выглядят так. Федеральные доходы в 2019 году составят 19,95 трлн руб., в 2020 году — 20,2 трлн, в 2021 году — 20,96 трлн при расходах в 2019 году в 18,05 трлн руб., в 2020 году — 19 трлн и 2021 году — 20,02 трлн руб. «Бюджетное правило» с поправкой на принятое решение о плановом увеличении бюджетного дефицита до 2024 года на 0,5% ВВП ради наполнения Фонда развития (так называется теперь Инфраструктурный фонд) соблюдается неукоснительно, де-факто бюджет полностью сбалансирован уже с этого года (бюджетный дефицит при этом составляет 0,5–0,6% ВВП), и за три года при расчетной цене нефти, заложенной в бюджет, ФНБ должен вырасти на 8,5 трлн руб. Выпуск госдолга в ценных бумагах в 2019 году вырастет до 1,53 трлн руб., в 2020 году — до 1,81 трлн руб., в 2021 году эмиссия снизится до 1,38 трлн руб.— то есть без учета займов для Фонда развития Минфин будет занимать через ОФЗ в 2021 году меньше, чем в 2018-м.
Расчетная цена при этом значительно ниже текущей: Минэкономики, на прогноз которого опирается бюджет, в базовый вариант прогноза заложил цену на нефть 2019 году в $63,4 за баррель, в 2020 году — $59,7, в 2021 году — $57,9.
В консервативном же сценарии нефть падает к 2020–2021 годам до $42–43 за баррель, но даже в таком сценарии рост ВВП лишь снижается до 1% в 2019 году, восстанавливаясь до 2,5% в 2021-м,— а в базовом сценарии, на который ориентируется Белый дом, экономический рост 2019 года еще сохраняется на уровне 1,3%, а к 2021 году достигает 3%. Это совершенно непредставимая еще несколько лет назад картина, которой РФ обязана бюджетной консолидации 2015–2017 годов.
Отметим, рост в 1,3% в 2019 году, прогнозируемый Минэкономики,— это в значительной степени результат роста налоговой нагрузки по итогам увеличения НДС с 18% до 20%: из конструкции бюджета все с большей очевидностью следует отсутствие какой-либо необходимости в этом решении.
Отметим, в «Основных направлениях» Минфин рассчитал общую стоимость «налоговых расходов» (де-факто налоговых льгот и преференций) для экономики: это 3,1 трлн руб. на 2019 год и 3,3 трлн руб. на 2021 год, из которых более половины приходится на льготы по НДС, а еще треть — на ТЭК. Зачем в такой ситуации нужно увеличение налоговой нагрузки, уже решительно непонятно, речь идет при этом о 0,5% ВВП дополнительных налоговых изъятий — это примерно пополам допдоходы от внутреннего и внешнего НДС, однако следует учитывать, что частично рост внешнего НДС приходится на инвестиционный импорт.
Другое непопулярное решение — увеличение пенсионного возраста — в бюджете на 2019–2021 годы уже учтено и каких-либо финансовых выгод бюджету не приносит. Трансферт Пенсионному фонду в 2019 году — 3,4 трлн руб., в 2021 году — 3,35 трлн руб., при этом федеральное спонсирование пенсионного страхования с 2019 по 2021 год снижается с 1,1 трлн руб. до 0,9 трлн руб. Фонды соцстрахования и ОМС практически бездефицитны, при этом расходы по новым протоколам онкологической помощи (70 млрд руб. в 2019 году, 120 млрд — в 2020-м и 140 млрд — в 2021-м) идут вне системы ОМС, а вот часть расходов на кардиозаболевания включаются в базовую программу ОМС, а расходы на высокотехнологичную медпомощь вне тарифов ОМС существенно растут.
Особенно же эффектна в описании документов Минфина и Минэкономики ситуация с региональными бюджетами. Их консолидированный дефицит не превышает 0,1%, собственные доходы растут на 4–5% в год, размер федерального субсидирования их падает, как доля в ВВП с 1,7% в 2019 году до 1,4% в 2021-м, а в номинальном выражении фактически стабилен.
Наконец, денег на приоритетные нацпроекты в бюджете заведомо достаточно. По данным “Ъ”, по состоянию на начало сентября ситуация с нацпроектами еще далека от нормальной, по сути, в Белом доме одобрены лишь социальные нацпроекты и лимиты на все 13 программ (включая инфраструктурную), но большая часть конкретных дополнительных расходов (основные включены в бюджет на 2018–2020 годы и принципиально не меняются) по проектам, по существу, еще не расписаны. Исходя из документов Минфина, принято решение о консолидации ряда расходов нацпроектов, это также заставит Белый дом потратить время на их доработку. При этом в документах к заседанию 5 сентября содержится и любопытная справка, касающаяся того, по чьим указаниям и решениям в бюджет на 2019–2021 годы производятся допрасходы. По решениям председателя правительства Дмитрия Медведева принимались решения на 1,2–1,3 трлн руб. в год, по решениям президента Владимира Путина — 0,36–0,39 трлн руб. в год, по решениям президиума Совета по стратегическому развитию при президенте — в диапазоне 0,68–0,78 трлн руб. в год.
При этом при всей бюджетной и экономической стабильности (так, Минэкономики в прогнозе ориентируется на стабильность даже курса рубля на уровне 64 руб./$ следующие три года и на рост курса до 67 руб./$ до 2025 года) в ближайшие три года, исходя из бюджетных проектировок, страну ждет скорее медленный и неуверенный рост и постепенное накопление. При этом макростабильность сохранится: так, экономическое ведомство ожидает инфляции в 2019 году в 4,3% (с пиком до 5% год к году в январе), в 3,7% — в 2020-м и 4% — в 2021-м.
Основные идеи, заложенные в бюджет в этих условиях,— существенное повышение нормы сбережений и рост инвестиций, то есть то, чего ранее правительство от экономики добивалось с трудом или не могло добиться.
Согласно прогнозу Минэкономики, в прогнозно слабой динамике ВВП на 2019 год отражена необходимость «адаптации» экономики не только к новому НДС, но и к постепенности эффекта от нацпроектов, и к волатильности на рынках. Инвестиции в этих обстоятельствах при консервативном подходе к госинвестициям должны расти на 6,1% до 2024 года: исходя из расчетов Минэкономики, этот рост должен быть обеспечен притоком капитала в строительство (в том числе в силу ипотечного бума), транспорт (в том числе за счет проектов Фонда развития), пищевую промышленность, машиностроение, фармацевтику и химию, а также в IT. Валовое накопление при этом в 2019 году даже снизится на 1% (в 2018-м увеличилось на 0,5%) с дальнейшим ростом до 3% в 2020-м и выше в 2021–2024 годах. Снизится в 2019 году и доля в ВВП госуправления, военной безопасности и соцрасходов, но меньше, чем в 2018-м, и в перспективе она продолжит сокращаться. Второй фактор предполагаемого роста — снятие напряжения на рынке труда за счет увеличения пенсионного возраста: он обеспечит прирост занятых в экономике на 137 тыс. человек в 2019 году и на 1,8 млн — к 2024 году и внесет в рост ВВП вклад в 0,2–0,3 п. п. Изменения пенсионного возраста, исходя из этого, краткосрочно оправдываются именно потребностями роста, а не краткосрочной экономии. Третий и также не рекламируемый фактор — ограничение расходов экономики на тарифные услуги госмонополий: они до 2021 года будут расти ниже инфляции.
В 2018 году эти факторы наряду с дорогой нефтью работали на правительство. Осталось выяснить, будет ли это работать так же, как в этом году, и, согласно планам Минфина и Минэкономики, намного лучше в течение трех, а то и шести лет.