На следующей неделе в Астрахани пройдет Каспийский медиафорум — первое крупное региональное мероприятие с момента принятия Конвенции о правовом статусе Каспийского моря (документ был подписан лидерами пяти прибрежных государств 12 августа). Одним из его участников станет глава российской делегации на многосторонних переговорах по правовому статусу Каспия, посол по особым поручениям МИД РФ Игорь Братчиков. Он рассказал корреспонденту “Ъ” Елене Черненко, кто выиграл, а кто проиграл от принятия конвенции, работа над которой шла более 20 лет.
Посол по особым поручениям МИД РФ Игорь Братчиков
Фото: Елена Черненко
— Как долго, по вашим прогнозам, может занять ратификация парламентами пяти стран Конвенции о правовом статусе Каспийского моря?
— Искусственно затягивать процесс ратификации, я думаю, никто не будет. Конвенция — документ сбалансированный и равноправный. Она в полной мере учитывает национальные интересы всех прибрежных стран. Скорейшее ее вступление в силу отвечает потребностям всех сторон.
Но вместе с тем я не исключаю — и это мое личное мнение — что на процедуру ратификации могут повлиять электоральные циклы в отдельных странах. Важно, чтобы конвенция не становилась заложницей предвыборных баталий.
— Вы говорите, в частности, об Иране, где некоторые политические силы высказываются критически о принятии конвенции?
— Да. Но и в ряде других прикаспийских стран в ближайшие годы предстоят выборы, при этом, как известно, избирательные кампании начинаются задолго до голосования и влияют на внутриполитические и внешнеполитические процессы. Надеюсь, что с ратификацией конвенции из-за этого задержек не будет. «Наскоки» же на конвенцию идут либо от непонимания существа регулируемых вопросов, либо с целью создать проблемы внутриполитическим оппонентам.
— С российской стороны проблем с ратификацией, очевидно, не будет?
— Надеюсь, что наши политические силы внимательно изучат этот документ, и если у них возникнут какие-то вопросы, в Министерстве иностранных дел на них с удовольствием ответят.
— Должны ли страны-подписанты уже сейчас, то есть до завершения процесса ратификации, придерживаться конвенции?
— В соответствии с правом международных договоров государства, подписавшие конвенцию, обязаны воздерживаться от действий, противоречащих ее объекту и цели.
— С момента подписания конвенции прошел уже месяц, вы могли бы теперь раскрыть, что мешало принять этот документ ранее, почему для этого понадобилось более 20 лет?
— По взаимной договоренности мы вели эти переговоры в конфиденциальном режиме. И сознательно воздерживались от того, чтобы комментировать позиции друг друга через СМИ. Такая практика себя оправдала. И, откровенно говоря, я не думаю, что сейчас нужно раскрывать все перипетии этих дискуссий. Важно, что нам удалось привести «каспийское уравнение» к общему знаменателю.
История каспийского вопроса
А что касается ускорения этих переговоров, то прорывным в плане выхода на итоговый текст стал Четвертый каспийский саммит в Астрахани в сентябре 2014 года. Тогда президенты приняли политическое заявление, в котором фактически сформулировали «каркас» конвенции. Это стало мощным стимулом для дальнейших переговоров. Работа существенно ускорилась: за последовавшие четыре года мы вышли на большие результаты, чем за предыдущие десять лет. И когда министры иностранных дел собрались в Москве в декабре 2017 года, им удалось окончательно согласовать все формулировки и запятые — конвенция была, по сути, готова к подписанию.
Не скрою: определенная тревога за судьбу конвенции в период между московским совещанием Мининдел и саммитом в Актау была. Но наработанный уровень доверия между руководством наших стран, понимание общей ответственности за достигнутый результат обеспечили успех актауской встречи в верхах.
— Когда конвенция вступит в силу, что станет с советско-иранскими договорами 1921 и 1940 годов? Они отменяются?
— Нет, эти документы не отменяются. В той их части, которая касается Каспийского моря, превалировать будет, естественно, новая конвенция. Но договоры 1921 и 1940-го годов касаются не только Каспийского моря, а и иных аспектов двусторонних отношений. В этой части они, конечно, продолжат действовать.
— Конвенция не вносит полной ясности в вопрос о размежевании дна. В ней лишь сказано, что «разграничение дна и недр Каспийского моря на сектора осуществляется по договоренности сопредельных и противолежащих государств с учетом общепризнанных принципов и норм права». Означает ли это, что спорные вопросы о разделении недр в южной части Каспия вынесены за скобки конвенции и будут решаться государствами вне ее? То есть, что по сути эту головную боль оставили на потом?
— Здесь я с вами не соглашусь. Как мне представляется, конвенция как раз вносит ясность в отношении принципов раздела дна и недр Каспийского моря. Теперь и в пятистороннем порядке утвержден подход, по которому в 1998–2003 годах была проведена делимитация Северного Каспия. Я говорю о договоренностях между Россией, Казахстаном и Азербайджаном. Найденная для севера формула — она вами процитирована — подсказывает пути решения для Юга. Но о конкретике предстоит договариваться в дву- и трехстороннем формате, южнокаспийском, так сказать.
Пять фактов о новом статусе Каспийского моря
— Из конвенции также следует, что прикаспийские государства смогут прокладывать трубопроводы по дну моря, не получая одобрения всей «пятерки», а лишь на основе договоренностей стран, по чьему сектору должна пройти труба. Формально открывается путь к строительству Транскаспийского газопровода из Туркмении в Азербайджан, против которого ранее категорически возражала Россия. Но незадолго до подписания конвенции был принят и Протокол по оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (ОВОС), согласно которому решения будут все же приниматься консенсусом, и при наличии сомнений любая из стран сможет заблокировать прокладку труб. Это своего рода «стоп-кран» для таких проектов, как Транскаспийский газопровод?
— Вы абсолютно правильно связали воедино конвенцию о правовом статусе Каспийского моря и протокол по ОВОС. Дело в том, что в «трубопроводной», назовем ее так, статье конвенции говорится, что стороны могут прокладывать магистральные трубопроводы при условии соответствия их проектов экологическим требованиям и стандартам, закрепленным в договорах, участницами которых они являются, в том числе — Рамочной конвенции о защите морской среды Каспийского моря и соответствующих протоколов к ней.
Протокол по ОВОС, который вы упомянули, в этом отношении является ключевым. Он закрепляет право каждого из пяти государств участвовать во всесторонней экологической экспертизе, причем еще на этапе проектирования такой морской деятельности, которая может затронуть природную среду Каспия и нанести ей ущерб. Понятно, что проекты переброски углеводородов с одного берега на другой автоматически попадают под действие этого протокола.
При окончательном согласовании конвенции в конце прошлого года министры условились, что до или одновременно с ней будет подписываться и протокол по ОВОС. Так и произошло. Так что увязка налицо.
— То есть если Россия будет опасаться, что Транскаспийский или иной газопровод негативно повлияет на экологию Каспия, она сможет этот проект заблокировать? Что будет, если два государства решат прокладывать трубу вопреки возражениям других?
— Такое развитие событий исключают как собственно конвенция о правовом статусе Каспия, так и упоминавшаяся рамочная конвенция о защите морской среды. Стороны просто обязаны договариваться и «урегулировать споры путем консультаций, переговоров или другими мирными средствами». Сколько бы времени у них это ни заняло. Уверен, что ни одна сторона не будет руководствоваться конфронтационной логикой и действовать напролом.
— Есть ли у России планы прокладки трубопроводов на Каспии?
— Собственно, у России и у других прибрежных стран уже проложены на Каспии тысячи километров труб разного назначения — внутрипромысловых, межпромысловых и так далее. Количество таких технических трубопроводов будет только расти. Что же касается магистральных, транскаспийских трубопроводов, то планов по их постройке у нас нет.
— Завершая эту тематику: то есть несмотря на то, что конвенция формально упрощает согласование таких проектов, как Транскаспийский газопровод, никакого автоматизма здесь не будет, так теперь есть еще и протокол по ОВОС, по которому подобные проекты все равно должны согласовываться со всей пятеркой?
— Да, ни о каком автоматизме речь не идет, конвенция прямо увязана с протоколом по ОВОС.
— Россия сейчас активно разворачивает свои военные силы на Каспии. Между тем, по некоторым данным, среди прочего обсуждалась идея разделения акватории Каспия на сектора, что «заперло» бы российский флот в своем секторе. Якобы это продвигали внерегиональные страны. Так ли это? Если да, то как это удалось предотвратить и насколько свободным будет передвижения военных судов прикаспийских стран по водоему?
— Попытки повлиять на переговоры со стороны внерегиональных игроков были на протяжении всех 20 лет переговоров, вплоть до последнего момента.
— Со стороны кого?
— Интерес к Каспийскому морю проявляли страны, находящиеся достаточно далеко от этого региона, в том числе находящиеся за пределами Евразийского континента.
— Вы говорите о США?
— В том числе.
Что касается вашего вопроса о разделе акватории Каспия на национальные сектора, то Российская Федерация с самого начала возражала против этого, предлагая, поделив дно, оставить воду в общем пользовании сторон. На определенном этапе переговоров мы пошли навстречу партнерам и согласились с тем, чтобы у всех стран вдоль побережья появилась зона под национальным суверенитетом шириной 15 миль и примыкающая к ней рыболовная зона, за пределами которой находится общее водное пространство — с равными для всех прикаспийских стран правами на судоходство и иные виды морской деятельности.
Что касается развития военных флотилий на Каспийском море, то интересы всех стран, включая Россию, в одинаковой степени соблюдены. Обращу ваше внимание на то, что конвенцию следует «читать в пакете» с соглашением о предотвращении инцидентов на Каспийском море, разработанным, кстати, по инициативе президента РФ Владимира Путина и подписанным также на саммите в Актау.
— А что оно предусматривает?
— Оба документа гарантируют свободу развития военно-морских флотов, плавания и действий военных кораблей за пределами территориальных вод прибрежных стран. Устанавливаются правила безопасного поведения кораблей в прибрежной зоне и в районах интенсивной хозяйственной деятельности. При этом стороны договорились продолжать диалог по совершенствованию мер доверия в военно-морской сфере на Каспии. Так что поводов для того, чтобы, как вы выразились, Каспийская флотилия оказалась «запертой», я не вижу.
— Какую работу странам предстоит в ближайшее время проделать на каспийском направлении (помимо ратификации конвенции)?
— На Каспии сложилось несколько механизмов сотрудничества, работа в рамках которых будет продолжена и после подписания конвенции. Я, в частности, говорю о саммитах, которые стали неотъемлемым форматом взаимодействия лидеров прибрежных стран. Согласно достигнутым соглашениям, регулярными станут встречи министров иностранных дел, транспорта, экономики, представителей администраций каспийских портов. Под эгидой внешнеполитических ведомств пяти стран будет создана рабочая группа высокого уровня, которая должна провести свое первое заседание уже в ноябре.
— А чем она займется?
— Ее первоочередной задачей будет разработка соглашения о методике установления прямых исходных линий на Каспийском море, от которых будет отсчитываться зона суверенитета и рыболовная зона.
— Можно ли все же сказать, что то или иное из пяти государств оказалось в большем плюсе от того, какой именно вышла конвенция, а кто-то оказался в минусе?
— Закрепленные в конвенции договоренности — это не результат выламывания или выкручивания рук кого бы то ни было. Переговоры проходили в абсолютно равноправной и взаимоуважительной атмосфере. Да, каждая страна имела свои собственные представления о том, как должна выглядеть эта конвенция, но в итоге мы пришли к общему знаменателю. Никто не проиграл, все в выигрыше.