Экономика против политики

Международные экономические санкции — очень давнее изобретение. В V веке до нашей эры греческий полис Мегары разозлил Афины тем, что предоставил убежище беглым афинским рабам, а также распахал пограничные священные земли, посвященные Деметре. В ответ Перикл в 432 году до нашей эры предложил запретить мегарцам торговлю и проживание в городах Афинского морского союза, а их корабли не могли заходить в подконтрольные Афинам порты.

Олег Буклемишев, кандидат экономических наук, доцент экономического факультета МГУ

Афинский запрет (мегарская псефизма) крайне тяжело сказался на экономике Мегар, и город был вынужден обратиться за поддержкой к Спарте, своему союзнику по Пелопоннесскому союзу, тоже потенциально уязвимому в случае введения морской блокады. Считается, что мегарская псефизма стала casus belli для Пелопоннесской войны, разразившейся уже на следующий год.

С тех пор экономические санкции и военные действия идут рука об руку, сменяя и творчески дополняя друг друга. История полна такого рода примеров — это и континентальная блокада Наполеона (1806-1814), и итальянское эмбарго Лиги Наций (1935-1936), и более свежие примеры экономических санкций против Югославии (1991-2001), Ирака времен Саддама Хусейна (1990-2003) и Ирана (2006-2015). Не случайно и в экономических учебниках санкции обычно описываются в разделах, посвященных военной экономике (Economics of Defense).

До первой мировой войны санкции в основном выглядели как морская блокада. С 1827 (первая известная морская блокада нового времени) по 1914 год была зафиксирована 21 блокада против Турции, Португалии, Нидерландов, Колумбии, Панамы, Мексики, Аргентины и Сальвадора. Организаторами блокад в основном становились Великобритания (12 раз) и Франция (11 раз), а также Италия и Германия (по три раза), Россия и Австрия (по два раза) и Чили.

В период после начала первой мировой войны в XX веке наиболее активно вводили санкции США с союзниками (109 раз), ООН (20), Великобритания с союзниками (16), Европейские сообщества и, позднее, Евросоюз (14), СССР (Россия) (13), Лига арабских государств (4).

Сейчас санкции против государств могут вводиться в одностороннем или многостороннем порядке; высшую легитимность всеобщего консенсуса им придает решение ООН. Особенно часто к введению международных санкций прибегали в эпоху после распада СССР и прекращения блокового противостояния (см. таблицу). Важную роль сыграло не только устранение противоречий между ведущими державами, но и растущая цена военных действий и нежелание демократических государств вступать в боевые действия по каждому поводу.

Санкционное давление в денежном выражении постоянно росло — к примеру, ограничения против Ирака обходились этой стране примерно в $15 млрд в год. Однако стоит также обратить внимание, что, несмотря на рост ущерба от санкций, мировая торговля прирастала намного быстрее, то есть в глобальном измерении санкционная политика становилась все менее заметна.

Но несмотря на существенную милитаризированную составляющую (в конце концов, сама война, как известно, есть продолжение политики иными средствами), действуют определенные экономические закономерности международных санкций. Теория и практика их применения в последние десятилетия постоянно развивались.

Санкция — это замена войне

Итак, экономические санкции — это целенаправленное воздействие одной стороны на торговые и финансовые процессы, затрагивающие интересы другой стороны, с целью добиться определенных политических целей. В большинстве случаев использование санкций подразумевает желание их инициатора повлиять в определенном направлении на процессы принятия решений в другом государстве без использования военной силы.

Среди экономических санкций по объему наносимого ущерба можно выделить прежде всего торговые (важной разновидностью которых служат технологические ограничения) и финансовые. Однако бывает так, что не менее болезненными и избирательными по своему действию оказываются ограничительные меры, затрагивающие другие виды межгосударственных связей — например, спортивные (так, очень неприятным для белого населения ЮАР времен апартеида было прекращение участия национальных команд в международных состязаниях по регби и крикету).

Торговые санкции приводят к смещению международного обмена из точки оптимума (рыночного равновесия) в субоптимальную зону. И поставщики, и покупатели оказываются вынужденными искать альтернативных контрагентов иной государственной принадлежности, что даже в самом лучшем случае влечет за собой дополнительные трансакционные издержки, подрыв репутации и пр. Размер ущерба зависит от относительного размера экономик, вовлеченных в санкционную "игру", их открытости, а также ценовой эластичности соответствующих товарных групп — иными словами, степени воздействия сокращения объемов спроса или предложения в результате действия санкций на цены.

В силу технологической централизации финансовых операций и расчетов в резервных валютах перекрытие доступа к источникам капитала и платежным системам со стороны ведущих финансовых держав может быть намного более болезненным и, следовательно, эффективным. Практика показывает, что любые возможные замены западным рынкам и организациям финансовой инфраструктуры носят заведомо неполноценный характер, а пути уклонения от санкций могут быть легко выявлены и перекрыты.

Ключевым вопросом для теории и практики экономических санкций является их успешность. Основной дискуссионный вопрос остается открытым: бывают ли вообще санкции успешными с точки зрения своего основного назначения — влияния на политику противостоящего государства? И если да, то при каких условиях?

Выйти из полноэкранного режима

Развернуть на весь экран

Санкции — это отставание

Для инициатора санкций сильно осложняет ситуацию то, что в процессе реализации ограничений неизбежно страдают не только их непосредственные объекты, но и национальные компании, а кроме того, санкции приводят к важным и непредсказуемым перераспределительным последствиям между затронутыми и незатронутыми отраслями и фирмами на обеих сторонах санкционного противостояния. Таким образом, санкции обычно несут одним участникам рынка неожиданные издержки, а другим — незаработанную ренту и не могут быть популярными чисто по экономическим причинам; поэтому часто для долгосрочного поддержания действия такой политики необходимо формировать прочные коалиции в ее поддержку и принимать компенсирующие меры для тех, кто страдает безвинно.

На практике чаще всего объектом санкций становятся авторитарные государства, причем как раз расчет повлиять на их политику представляется в наименьшей степени оправданным. Если в чутких к мнению публики демократиях пострадавшие от санкций стороны могут успешно пролоббировать изменение политики правительства, то авторитарные правители, мало непосредственно зависимые от мнения избирателя, часто перекладывают ущерб на плечи незначимых для себя групп. Соответственно, они никак не стимулируются к изменению политического курса и санкции не достигают своей цели. Более того, последние нередко приводят к усилению репрессивных тенденций в деятельности авторитарных правительств.

Вообще политику санкций можно рассматривать как долгосрочную стратегическую игру, один из участников которой пытается добиться своих целей, а другой — снятия ограничений или снижения ущерба. При этом стороны постоянно пытаются ввести противника в заблуждение, исказив его представления о действительности. В частности, санкции бывают успешны, когда санкционируемая сторона недооценивает решимость противной стороны, и, напротив, провальны, когда инициатор санкций переоценивает наносимый ими ущерб. В последнее время много говорится про "умные" санкции, которые направлены в точности на те группы, которые ответственны за проведение курса, вызвавшего санкции, а также могут быть динамически усилены или ослаблены в качестве стимула для изменения политики.

Не стоит забывать, что санкции также обладают важным демонстрационным эффектом — как для самого государства-объекта и остальных государств, так и для внутренней аудитории. Создание санкционирующей стороной репутации твердости и решимости крайне важно для успеха ее политики в будущем. Хорошо продуманные санкции могут начать наносить ущерб в результате одной лишь угрозы их объявления, задолго до фактического введения в действие.

Таким образом, даже если видимого результата — изменения политики правительства санкционируемой стороны — в конкретный момент времени не наблюдается, это далеко не всегда свидетельствует о неэффективности ограничений. Как правило, санкции не проходят бесследно. Побеждает в этом противостоянии тот, кто уверен в своей правоте и умеет убедить в этом других, формируя широкую внутреннюю и международную коалицию, кто считает издержки и готов играть "в длинную", четко понимая, по каким целям нужно в первую очередь наносить удар. В современную эпоху изоляция, навязанная находящимся под санкциями государствам, чревата подрывом конкурентных позиций, экономическим застоем и стратегическим отставанием от других стран. И чем дольше действуют санкции, тем более глубоким оказывается это отставание.