ООН организовала и объединила миграцию
Но подписывать новое соглашение многие страны заранее отказываются
Сегодня в Марракеше под эгидой ООН откроется международная конференция, на которой, как ожидается, будет одобрен исторический документ — первый глобальный договор о миграции. Но хотя нынешнее международное миграционное законодательство давно устарело, одобрение новой инициативы оказалось неразрешимой задачей: десятки государств уже объявили о том, что не намерены подписывать этот договор, а ряд европейских стран документ и вовсе поставил на грань правительственного кризиса.
Фото: Reuters
Провести межминистерскую конференцию ООН по вопросам миграции планировалось с размахом. Еще месяц назад глава МИД Марокко Насер Бурита описывал ее перспективы так: «Предстоящая конференция — важный этап в вопросе регулирования миграционных процессов. Эта конференция под эгидой ООН станет мировым саммитом, обсуждающим структурирующий для международных отношений сюжет». Предполагалось, что по ее итогам главы государств и правительств или иные представители 190 стран (по подсчетам господина Буриты) подпишут историческое соглашение — «Всемирный пакт о безопасной, упорядоченной и регулируемой миграции».
Действительно, учитывая, что основные документы, касающиеся мировой миграционной политики, были подписаны еще во второй половине ХХ века, представители 193 стран—членов ООН два года назад в Нью-Йорке проголосовали за то, чтобы договориться о принятии новой совместной декларации, которая соответствовала бы сегодняшним реалиям. По словам главы внешнеполитической службы ЕС Федерики Могерини, ее обсуждение началось еще в 2015 году, «в разгар миграционного кризиса» в Европе. В том, что такой документ необходим, казалось, не было сомнений: с 2000 года, по данным ООН, число мигрантов в мире выросло на 49% и превысило 250 млн человек. «Моей матери 95 лет, и она нуждается в постоянном уходе. Среди людей, которые оказывают ей помощь, я никогда не видел португальцев, это только мигранты,— говорил на одной из конференций генсек ООН Антониу Гутерриш.— Для меня это подтверждение того факта, что миграция — это необходимость, а раз так, то лучше заниматься организацией и регулированием этого процесса, с тем чтобы страны могли сотрудничать и все оказывались в выигрыше». К лету этого года черновик «Всемирного пакта о безопасной, упорядоченной и регулируемой миграции» был готов и согласован. Однако для многих политиков, казалось, стало сюрпризом, что под регулированием миграции в нем понималось в основном улучшение положения мигрантов и беженцев, а не защита более благополучных стран от миграционных потоков.
С тех пор тема договора ООН по мигрантам вызывает споры в правительствах многих государств. От скептического или негативного отношения к документу не спасает даже его «рекомендательный и юридически необязательный» характер, о котором неоднократно напоминают сторонники его принятия. Первый отказ от участия в договоре прозвучал еще до подготовки его текста: в декабре 2017 года США официально заявили, что его не подпишут. Администрация Дональда Трампа объяснила это тем, что он абсолютно несовместим с миграционной политикой страны. «Мы сами будем решать, как лучше контролировать свои границы и кому будет позволено въезжать в нашу страну»,— подчеркнула постпред США при ООН Никки Хейли.
После того как в июле пакт о миграции был согласован странами—членами ООН, список стран, отказавшихся от его принятия, стал расти. Так, от подписания договора отказались в Австралии и Израиле, которые сделали выбор в пользу самостоятельной миграционной политики. Затем одна за другой стали отказываться европейские страны. Однозначно в выигрыше в случае реализации предложенных мер окажется Германия, которой в одиночку тяжело справляться со всеми уже принятыми беженцами и пока необработанными заявками на убежище. Глава МИД ФРГ Хайко Маас заверил, что благодаря договору ООН «миграционное давление на Германию со временем ощутимо снизится», поэтому его подписание в интересах государства. «Наши национальные интересы заключаются в том, чтобы условия по всему миру для мигрантов, трудовых мигрантов и беженцев улучшились»,— подтвердила на днях и канцлер Ангела Меркель.
А вот глава венгерского МИДа Петер Сийярто сразу назвал глобальный договор «самым плохим вариантом ответа, который может последовать от ООН для решения миграционной проблемы». Министр отметил, что миграционные процессы нужно не поощрять, а останавливать, и выразил надежду на то, что «поляки и австрийцы займут по отношению к пакту о миграции позицию, схожую с американской и венгерской». Примеру Венгрии последовали Австрия, Польша и Болгария. Пропустят конференцию власти Италии и Швейцарии. «Однозначно отверг» глобальное соглашение президент Чехии Милош Земан. «Оно не различает деления миграции на легальную и нелегальную, чем очень легко на практике злоупотребить»,— объяснил он свою позицию. В Словакии в отставку подал авторитетный глава МИДа Мирослав Лайчак, он собирался подписать документ, а парламент проголосовал против.
В Эстонии договор о миграции вызвал правительственный кризис: министрам не удалось прийти к единому мнению по этому вопросу. Под угрозой оказалось единство правящей коалиции, у партий в ее составе оказались противоположные точки зрения о миграционном договоре. Дело даже дошло до рукоприкладства: на митинге противников присоединения Эстонии к глобальному пакту стащили с подиума и избили депутата Европарламента Индрека Таранда, слишком активно выступавшего в поддержку документа (впрочем, не обошлось и без внутриполитических разногласий). Впоследствии ответственность за принятие решения о документе передали эстонскому парламенту, в котором большинством голосов договор ООН о миграции был одобрен.
На грани правительственного кризиса оказалась и Бельгия. В сентябре премьер-министр Шарль Мишель с трибуны ООН подтвердил участие королевства в миграционном соглашении, чем возмутил крайне правую партию «Новый фламандский альянс» (НФА), входящую в правящую коалицию. Напомнив премьеру об отсутствии политического консенсуса по этому вопросу, партия, которая, помимо прочего, держит портфели министров обороны, внутренних дел и госсекретаря по миграции, заявила о своем выходе из коалиции, если документ будет подписан. «Он (премьер-министр Бельгии.— “Ъ”) де-факто поставит нас вне правительства»,— заявил председатель НФА Барт Де Вевер. Впрочем, несмотря на выдвинутый ультиматум, на состоявшемся в субботу экстренном заседании правительства господин Мишель дал понять, что его решение осталось неизменным.
«Я в последний раз призываю все страны—члены ЕС подписать соглашение»,— говорил за неделю до встречи в Марракеше еврокомиссар по вопросам миграции, внутренних дел и гражданства Димитрис Аврамопулос. По его словам, отсутствие единства на европейском пространстве не только может «лишить уверенности партнеров ЕС в Африке», но и подставит под удар серьезность намерений Брюсселя.
В Москве к документу также отнеслись скептически. В МИД РФ не смогли оперативно ответить на вопрос “Ъ” о позиции по миграционному соглашению. Однако еще в апреле заместитель главы МИД РФ Александр Панкин заявлял: «Нам хотелось бы, чтобы он не имел юридически обязывающей силы, потому что большинство положений, которые там зафиксированы, будут касаться либерализации миграционного режима: избежания наказания при пересечении границы нелегальными иммигрантами, их незадержания, непомещения под арест, невынесения сроков, привилегированного положения мигрантов в обществе». «Такого рода законы не будут способствовать ни усилению нашей национальной безопасности, ни обеспечению нормального характера отношений с мигрантами в России»,— отметил дипломат.
«В основе этого договора лежит концепция защиты прав человека, независимо от территории его пребывания, возлагает определенные обязанности по защите прав мигрантов на принимающие стороны, а страны-доноры (откуда бегут мигранты.— “Ъ”) оказываются менее связанными какими-либо обязательствами. Ответственность и издержки принимающего государства повышаются, а вот выгоды, которые оно получит взамен, остаются под большим вопросом,— отмечает Елена Алексеенкова, эксперт Российского совета по международным делам, научный сотрудник Центра глобальных проблем МГИМО МИД России.— Вряд он станет существенным шагом вперед на пути к глобальному регулированию миграции, тем более что уже сейчас понятно, что ряд ключевых стран-реципиентов его не подпишут».
В беседе с “Ъ” эксперт напомнила, что Россия до сих пор не ратифицировала Конвенцию ООН 1990 года о правах трудовых мигрантов и членов их семей «ровно по той же причине: страны-реципиенты берут на себя гораздо больше обязанностей, чем страны-доноры». Вместо этого Москва стремится формировать миграционные потоки самостоятельно, принимая крайне мало беженцев, выделяя «предпочтительные» категории мигрантов и работая над миграционными проблемами напрямую со странами-партнерами, а не под зонтиком международных соглашений. «Поэтому в этой части Россия совершенно не заинтересована в подписании глобального договора, если он будет носить обязывающий характер. Для России это может обернуться еще одним поводом для критики и международных санкций в будущем»,— говорит госпожа Алексеенкова.