Новый год начался с серии рапортов руководителей разных государственных ведомств о том, как нацпроекты, нацеленные на исполнение указа президента, встраиваются в бюджет и экономические планы правительства. Первый вице-премьер и глава Минфина Антон Силуанов заявил даже, что «так четко и системно наша работа строится, пожалуй, впервые». Но возникает резонный вопрос: как долгосрочные планы и прогнозы согласуются с режимом «ручного управления» экономикой? Об этом «Огонек» спросил у экономиста Андрея Мовчана.
С мехмата — в финансисты
Андрей Мовчан — финансист, профессиональный инвестор и инвестиционный менеджер. Выпускник мехмата МГУ (1992), Финансовой академии при правительстве России (1996) и Школы бизнеса Университета Чикаго (2003), был исполнительным директором компании «Тройка Диалог» (1997–2003), главой «Ренессанс управление инвестициями» (2003–2009), инвесткомпании «Третий Рим» (2009–2014). Возглавляет программу «Экономическая политика» Московского центра Карнеги (с 2015-го).
Перед правительством непростая задача: совместить рыночные принципы с «ручным управлением»
Фото: Дмитрий Азаров, Коммерсантъ
— Андрей Андреевич, правительство, по словам первого вице-премьера Силуанова, занято отлаживанием системы прогнозов экономических показателей. Но нужны ли прогнозы, если страна находится в «ручном режиме» управления и любое, даже самое верное решение, основанное на самом точном прогнозе, может быть изменено «по необходимости»?
— Чиновник, отвечающий за исполнение бюджета, прав по части важности прогнозов для России, потому что системы власти и экономика России сегодня напрямую зависят от того, сколько углеводородов будет продано на международном рынке. И тут важно понимать перспективы, чтобы успеть подготовиться к ценовому шоку как при снижении цен на нефть, так и при их подъеме. Но для экономики важно прогнозирование, а не планирование, управление мотивациями, а не администрирование — контроль балансов интересов, расчет полезных льгот, позитивных налоговых изменений, размещение госзаказов и т.д.,— а не директивные требования.
В идеале требуется комплекс мер, от которых должно стать лучше, и их нужно реализовать, не делая того, от чего станет хуже,— а не «план по валу».
Но чтобы эти меры разработать, тоже нужно понимать, в каком мире мы живем и к чему те или иные действия могут привести. Иначе есть риск повторить 1998 год или проявить макроэкономическую слепоту, как на заре «сланцевой революции», последствий которой российская власть не смогла просчитать. Все это примеры плохого макроэкономического прогнозирования.
— Это объясняется отсутствием профессионализма или тем фактом, что любой прогноз и план подлежат коррекции и даже отмене?
— Обе причины подходят. Отмена планов в России подчас приводит к положительным результатам, хотя бы потому, что большинство планов коррупциогенны по своей сути и служат источником заработка чиновников, а также интересам привластных лоббистов. Вдобавок к этому экспертный уровень власти низок сегодня как никогда, стало быть, любой произведенный таким экспертным сообществом план нехорош с точки зрения его последствий для экономики. Ведь рассчитан он на максимальное удовлетворение пожеланий высокого руководства и ни на что иное. А руководство в своем видении ситуации далеко не всегда оптимально и разумно оценивает риски.
— А как же директивы, принимаемые во исполнение президентских указов? Рассчитаны аж на шесть лет...
— Создается впечатление, что они пишутся, чтобы удовлетворить интересы лоббистов по части получения ими госфинансирования. Если внимательно прочесть формулировки, выяснится, что задачи определены размыто, количественные показатели можно измерять творчески, выполнение возможно на бумаге. Иными словами, достаточно подойти к составлению отчета максимально креативно, и дело в шляпе. Только один пример: президент говорит, что России надо стать пятой экономикой мира, при этом не уточняет, по какому параметру. И задача чиновника проста: через пять лет найти параметр, по которому Россия будет на нужном уровне в каком-нибудь рейтинге, а все эти годы, так сказать, по дороге к «достижению», тратить казенные средства и зарабатывать на этом, уверяя, что они идут на реализацию указа. Вот увидите, Росстат через пять лет выдаст нам такое значение паритета покупательной способности (ППС), что наш ВВП по ППС будет на пятом месте в мире. По моему мнению, указы и нацпроекты вредны, а управление экономикой нужно вести на иных условиях.
— Каких же?
— Нужно значительно расширить пространство и маневр для деятельности экономических агентов — бизнеса и граждан. Присмотритесь: в США и странах Евросоюза власть не так масштабно рулит экономикой! Да, там определяют величину ключевой ставки. Да, субсидируют те или иные отрасли промышленности, вводят правила регулирования, но в остальном все отдано на откуп экономическим агентам. Рынок есть рынок. Он строит планы и их реализует, каждый в своей области.
— В России планы и дорожные карты рисует правительство...
— Вместо того, чтобы дать рынку самому определиться с тем, в каком направлении развиваться, и вторгаться только в пару приоритетных направлений очень аккуратно — в форме субсидирования, например, чиновники стараются спланировать все и всюду, внедрить госмонополии. Эти планы и это влияние сбивают настройку экономики, создают перекосы, которые в конечном итоге отпугивают бизнес. Не говоря уже о том, что они не выполняются по причине некомпетентности их создателей, иногда нечистых на руку. Не секрет, что огромным влиянием в стране пользуются «приближенные» кланы, которые разделили высокоприбыльные отрасли и области бюджетных расходов и в «планы» и «карты» вписываются в большой степени те действия, которые приносят прибыль этим структурам.
— У власти есть откуда черпать свежие идеи и экспертные мнения, например экономические форумы. Для чего-то ведь их собирают?
— На форумах хорошо зарабатывают люди, которые их организуют. Я не преувеличу, если скажу, что в этом состоит главный смысл всех форумов — у них немалые бюджеты! На форумах, конечно, встречаются лоббисты и их потенциальные визави. В обычной ситуации просто так не попадешь в кабинет к большому начальнику, а на форуме — пожалуйста, чиновники зачастую доступны для общения, пусть даже мимоходом, в коридоре можно подойти и договориться. Наконец, форумы нужны и самим чиновникам, получающим зарплату за то, что они имитируют активность. Надо же отчеты писать! Вот они после таких мероприятий и пишут, что есть такие-то и такие-то идеи по модернизации, активизации и т.д. На деле же высокопрофессиональные и просто интересные гости на таких форумах встречаются все реже, если вообще туда заглядывают. Да их особо и не зовут: их мнение может прозвучать диссонансом общему стройному хору.
— А вот Алексей Кудрин на последнем Гайдаровском форуме ратовал за реформу госуправления...
— Она назрела давно: государству пора сузить число управляемых им сфер в экономике. Но если проводить такую реформу силами самих чиновников, то получим прямо противоположный результат: бюрократам важно раздуть свои штаты и увеличить доход, а не урезать и то, и другое. Уже сегодня чиновников в 2,5 раза больше, чем было при советской власти при всей ее плановой экономике.
— И как быть?
— Возможно, стоит создать временную рабочую группу из числа не входящих в состав правительства и министерств экспертов, с привлечением иностранных специалистов и компаний типа McKinsey. Пусть эта группа для начала определит сферы, где госуправление избыточно или вовсе не нужно. Например, среднее образование, где требуются адекватный порядок финансирования школ, единые, очень компактные требования к базовым знаниям выпускников и создание некоего совета представителей вузов по допуску на конкурентной основе частных компаний для проведения выпускных экзаменов. В Минобре для этого достаточно оставить человек 50. Можно и должно серьезно сократить госадминистрирование в медицине, перейдя на нормальную систему страховой медицины. Минкультуры вообще не нужно, если только мы не намерены спускать, как в КНДР, «разнарядки» по культуре с самого верха. Чтобы оправдать свое существование, чиновники Минкульта вынуждены тратить деньги налогоплательщиков на бессмысленные псевдопатриотические проекты. И вот когда во всех этих и других сферах произойдет сокращение штатов и средств, можно начинать экономические и управленческие реформы. Ведь главная проблема сегодня не в том, что нет прогнозов, планов или стратегий правительства (они есть и их чересчур много) и не в том даже, что их качество невысоко, а в том, что власть не дает обществу и бизнесу ни пространства для творчества, ни стабильных правил игры.
— То есть? Поясните.
— У сложившейся системы перманентный тремор, приспособиться к которому ни бизнес, ни граждане не могут: в понедельник принимают одно решение, во вторник его отменяют, в среду придумывают что-то новое. Наверху объясняют это заботой об улучшении норм, но это обман или самообман. Плохие стабильные законы часто лучше хороших нестабильных. Люди должны ориентироваться на какую-то константу. Можно приспособиться к «корявым» нормативам, но нельзя вести бизнес в мире, где правила меняются день ото дня. Остается добавить, что к постоянной смене правил добавляется еще и повышающийся риск вмешательства со стороны проверяющих — силовиков, губернских властей, госкомпаний и т.д. И суды, как правило, на их стороне при возникновении любого спора. Создана система, в которой к любому бизнесмену в любой момент может прийти ФНС и потребовать уплаты доначисленного налога. Бизнес теоретически может пойти в суд, но получение вердикта займет много времени, за которое компания, чьи счета заблокированы, обанкротится. И тот факт, что суд в итоге может вынести решение в ее пользу, не вернет бизнес. ФНС нельзя винить: у них план по сбору налогов, в котором значится цифра не реально собираемых налогов, а сумма, рассчитанная кем-то из чиновников из тихого кабинета. Хотим нормальную, активную экономику? Придется выработать приемлемые правила игры и ввести длительный переходный период — минимум 15 лет, в течение которого будет действовать мораторий на любые изменения правил.