«Так четко и системно наша работа строится, пожалуй, впервые»
Первый вице-премьер Антон Силуанов о первых результатах нового правительства
Назначение министра финансов Антона Силуанова первым вице-премьером в новом правительстве стало главной и мало кем ожидаемой новостью мая 2018 года. В интервью “Ъ” он рассказывает о том, что, с его точки зрения, стоит считать результатом работы новой команды за первые месяцы ее работы.
Первый вице-премьер Антон Силуанов
Фото: Александр Коряков, Коммерсантъ
— После первого года появления нового правительства мы впервые имеем дело с нестандартной ситуацией — разочарования кабинетом министров почти никто не высказывает, но и о поддержке его курса за пределами власти мало кто готов заявить. Что вы считаете реальными достижениями правительства в 2018 году?
— Действительно, в мае прошлого года сформирован новый кабинет министров, пришли новые люди, президентом и председателем правительства поставлены новые цели и задачи. Прошло более семи месяцев работы правительства в новом составе, и уже есть основания для подведения итогов, оценки первых результатов и анализа сформированных планов на перспективу.
Важное достижение прошлого года — то, что внешние факторы стали меньше влиять на жизнь наших людей.
Мы меньше стали интересоваться изменениями конъюнктуры цен на нефть, меньше замечаем сводки биржевых индексов, в меньшей степени обращаем внимание на изменения курса рубля. Именно в прошлом году такой взгляд на вещи стал привычным. Несколько лет назад все эти вопросы беспокоили на бытовом уровне практически каждого человека, от них зависело благосостояние людей и состояние бизнеса.
Сегодня ситуация изменилась. Мы выстроили макроэкономическую систему, которая позволяет увереннее прогнозировать экономические показатели, влияющие на нашу жизнь. Это нашло отражение в принятом на предстоящую трехлетку бюджете. Это отмечают и международные эксперты, которые называют Россию чемпионом по макроэкономике среди развивающихся стран.
Другой результат: в 2018 году правительство проделало колоссальную работу по созданию управленческого механизма реализации целей и задач, поставленных президентом в майском указе. Мы выстроили новую систему управления и систему целеполагания в виде национальных проектов, мониторинга и системы реализации нацпроектов. Отличие работы в рамках нацпроектов от обычной деятельности заключается в наличии четко выстроенных приоритетов в работе правительства, которые транслированы до каждого исполнителя, субъекта РФ, встроены в систему работы исполнительной власти. Сегодня у нас есть цели, есть ресурсы и есть ответственные исполнители. По каждому нацпроекту будет свой спрос. Так четко и системно наша работа строится, пожалуй, впервые.
Еще важный итог работы правительства: парламентом подготовлен и принят целый ряд важных инициатив, начиная от изменений налогового законодательства до настройки пенсионной системы. Это непростые и серьезные решения, позволяющие увеличивать размеры пенсий в реальном выражении, обеспечивать стабильность налоговых условий на шестилетний период.
— Осеннее падение цен на нефть с $85 до $60, конечно, уступает по масштабу шоку 2014 года, но пока это второй-третий по силе шок для экономики с 2008–2009 года. Действительно, он практически не воспринимается экономикой, по крайней мере, сейчас нет панической валютизации, нет ожиданий биржевого и курсового обвала. Это для вас в какой-то мере неожиданность?
— Нашей задачей было избавиться от того, что когда-то, раньше мы называли «голландской болезнью». Мы это сделали через бюджетные инструменты и правила. В период высоких цен на нефть ценовая премия изымается в резервы, а в период низких цен эти деньги возвращаются в экономику. Происходит сглаживание изменений курсовых соотношений, которые до этого резко били по стабильности и создавали неуверенность в завтрашнем дне. В результате наши граждане перекладывались из долларов в рубли и из рублей в доллары, что неизбежно приводило к финансовым потерям. Сейчас такого нет.
Ранее приходилось обращаться в Госдуму с предложениями о сокращении расходов, секвестрах программ, приходилось в ряде случаев снижать даже социальные расходы. Сейчас этого не надо делать, бюджет сформирован при цене $40 за баррель — нам, в сущности, неважно, как будет меняться цена на нефть. Уровень в $40 определен не случайно: при цене нефти ниже $40 компании, добывающие сланцевую нефть, будут вынуждены уходить с рынка. Себестоимость сланцевой нефти пусть и снижается, но в среднем она все равно выше $40 за баррель. По факту это автоматический регулятор, долго цена ниже $40 не продержится. Поэтому было $85 за баррель, стало ниже $50 — но ничего похожего на катастрофу не произошло. Курс отреагировал, но незначительно. Наши обязательства выполняются стабильно, мы не готовим бюджетные сокращения. Кстати, все эти меры помогают противостоять санкциям.
Да, мы находимся в ситуации постоянно увеличивающегося санкционного давления. Инвесторы, безусловно, реагируют на возрастающую неопределенность, происходит отток с рынка ценных бумаг, меньше становится и прямых инвестиций. Тем не менее наша финансовая система позволила нивелировать внешнее давление за счет сбалансированной бюджетной политики и слаженных действий Центрального банка.
— Почему вы считаете нынешние цели стабильными? В истории последних 10 лет о стабильности целеполагания можно говорить только условно, причем эпизоды ускорения роста в РФ в этом смысле были даже опаснее — рост возможностей легко меняет приоритеты в целях, всегда есть политический соблазн перекинуть вновь появившиеся ресурсы на что-то яркое и соблазнительное…
— Не соглашусь. Национальные цели развития, поставленные президентом,— базовые ориентиры, по которым нужно двигаться в любом случае, будет плохая конъюнктура или, наоборот, что-то изменится в мире к лучшему. Будет больше возможностей — будем быстрее идти по тем же самым направлениям. Определены задачи в области экономики, цели в области улучшения жизни граждан, меры для активизации бизнеса. Необходимы ускоренные вложения в инфраструктуру, в том числе дороги, аэропорты, порты, газификацию, линии электропередачи. Давно требуют решения социальные вопросы — это и борьба с заболеваниями, которые уносят больше всего жизней наших людей, это образование, повышение его качества и создание конкурентной системы образования, развитие культуры. Это, по сути, и есть базовые направления развития государства. Через нацпроекты мы придаем им новое ускорение, определяем их значимость среди других вопросов, над которыми работает правительство.
— Любая программа улучшения жизни в глазах политиков легко уступает место идеологии — и дело даже не в политиках. Для граждан это ровно так же, идеология легко побеждает заботу о собственном благе.
— Идеология какого рода? Вот помните, в 1980-х годах идеология заключалась в том, что мы будем жить при коммунизме через 20 лет. Такая идеология нужна?
— Не так важно, нужна ли, мне или вам, важно — есть ли риск, что более масштабные идеологические цели уведут на задний план улучшение жизни простых людей — причем с согласия простых людей?
— Правительство нацелено на решение экономических и социальных вопросов. Улучшение жизни людей, условий работы бизнеса являются приоритетом. Рост реальной зарплаты и пенсий, создание новых рабочих мест важны в любой ситуации — все это и есть наша идеология.
— С мая 2018 года — какими были наиболее тяжелые и напряженные моменты в работе правительства?
— Наиболее сложным было рассмотрение вопроса по изменению пенсионного законодательства. Не рассчитывал, не думал, что обсуждение в обществе этой темы будет проходить так сложно.
Очевидно, что пенсии необходимо повышать, в бюджете необходимых для этого средств не найти без ущерба для других отраслей — здравоохранения, образования, обороны. Да и параметры пенсионной системы, сложившиеся в середине прошлого столетия, требовали донастройки. Сегодня мы имеем совершенно другие условия труда и продолжительность жизни. Эти показатели и дальше будут меняться в лучшую сторону. Мы же здесь не изобрели велосипеда — все страны двигаются по пути изменения возрастных критериев, что дает возможность улучшать условия жизни пенсионеров.
Тем не менее предложение правительства было воспринято очень тяжело, и несмотря на все корректировки, которые были сделаны после широкого обсуждения в обществе, с парламентариями, напряжение осталось. Однако и сейчас прекрасно понимаю, что это все равно нужно было делать.
— Да, ситуация действительно очень необычна: с одной стороны, масштабы протеста очень велики, с другой — он очень быстро спал, люди перестали об этом говорить, с третьей — понятно, что они об этой ситуации лета 2018 года хорошо помнят. Допускаете ли вы, что вопрос пенсионного возраста как такового в этой ситуации был для населения не настолько важен, важно что-то другое?
— Для действующих пенсионеров все очевидно — они материально выиграли. Но работающими гражданами предпенсионного возраста это решение было воспринято неоднозначно. Для них постепенно откладывается период выхода на пенсию и период, когда можно, продолжая работать, получать и зарплату, и пенсию. Сегодня большая часть людей после достижения пенсионного возраста продолжает свою трудовую деятельность. Но понятно, что когда в качестве единственного дохода остается только одна пенсия, ее рост является важной задачей государства. Нам нужно было более аргументированно разъяснять последствия того, что будет, если ничего не предпринимать, и те выгоды, которые получат пенсионеры.
— Правительство обсуждало возможность отыграть эти изменения обратно? Как удалось добиться более или менее единой позиции по этому вопросу внутри правительства?
— Изменение пенсионного законодательства — это не только социальный вопрос, но и экономический, поэтому нам пришлось всем вместе отрабатывать эту тему и на площадках с профсоюзами, и в парламенте, и в общественных дебатах.
Позиция правительства всегда едина. Так по любому вопросу происходит — до выработки консолидированного решения часто бывают очень жаркие дискуссии, мы много спорим. Но когда принимается решение, правительство едино в своей позиции, независимо от того, какие суждения изначально были у тех или иных членов правительства.
— В новом правительстве вы первый вице-премьер. В зависимости от ваших взглядов на то, как должна быть построена работа, должность может быть с совершенно разным функциональным наполнением — от чисто координационной до фактического руководства большей частью правительственной вертикали. Как вы видите свои обязанности, в чем они для вас заключаются?
— Моя задача в том, чтобы организовать работу по направлениям, которые мы с вами как раз сейчас обсуждали.
Сфера работы вице-премьера иная в сравнении с постом главы Минфина. С одной стороны, здесь больше возможностей для принятия стратегических управленческих решений и подготовки предложений для рассмотрения в правительстве, на совещаниях у премьер-министра. С другой стороны, больше личной ответственности за результат. Когда работаешь просто министром финансов, многие говорят — ты мыслишь «по-минфиновски», думаешь только о том, как сбалансировать бюджет, сэкономить деньги, хотя на практике это абсолютно не так. Задачи министерства финансов — это, в первую очередь, решение экономических проблем. Совмещение двух постов позволяет выстраивать работу по решению экономических задач с привлечением всех инструментов и рычагов, которые имеются в правительстве, подкрепляя их финансовыми ресурсами.
Например, чтобы обеспечить экономический рост, нужны инвестиции. Чтобы обеспечить инвестиции, нужно найти источники ресурсов в отраслях, которыми занимаются министерства и ведомства. Это коллективная, совместная задача. Здесь важны и бюджетные возможности, и инициативы в аккумулировании частных денег предприятий и отраслей. Конечно, гораздо проще работать над распределением государственных средств, чем искать стимулы вовлечения инвесторов в новые проекты. Но сегодня требуется работать по-другому. Это тоже задача первого вице-премьера.
Важнейшее направление — работа с бизнесом. Она велась и раньше, но не всегда системно. Вижу свою задачу в том, чтобы буквально попроектно проработать инвестинициативы, снять препятствия, которые мешают вложению денег в экономику. Мы регулярно встречаемся с РСПП и с «Опорой России», идет работа по конкретным проектам, без этого невозможно. Иногда слышим критику — говорят, нужно создавать единые условия работы для всех. С этим не поспоришь. Но, с другой стороны, инвестиции всегда вещь индивидуальная, существует масса вопросов, нюансов, условий. Встречи с бизнес-партнерами позволяют заниматься снятием ограничений, которые мешают инвестициям, в том числе точечно.
Еще один масштабный блок — работа с регионами. Задачи роста благосостояния граждан, повышения качества услуг социальной сферы, развития инфраструктуры решаются во многом на региональном уровне. Из приоритетов работы правительства больше половины — задачи, которые не решишь без поддержки регионов. Сейчас выстраиваем вертикаль этой работы с субъектами Российской Федерации. И в этом вижу свою ответственность. Где-то надо помогать, а где-то достаточно подсказать, как использовать лучшую практику, наработанную в других субъектах.
Должность первого вице-премьера позволяет заниматься всеми этими направлениями, объединять усилия ведомств в работе на результат.
— На последнем заседании президиума Госсовета регионы достаточно много критиковали деятельность по нацпроектам. В какой степени их критика конструктивна?
— Мы участвовали в работе президиума Госсовета, основная задача заключалась в том, чтобы обсудить, как мы вместе будем реализовывать национальные цели развития и национальные проекты. Новацией было решение по определению для субъектов показателей, ответственность за которые возложена на региональные власти. Мы определили конкретные ориентиры, договорились о том, как будем выстраивать систему реализации целей национального развития и национальных проектов. Раньше контрольных показателей для регионов, устанавливаемых министерствами и ведомствами, было очень много — более 100, теперь их 15, и все они вытекают из майского указа президента. Определена система мониторинга выполнения этих задач.
Договорились также и о том, что не будем, как раньше, за невыполнение целей уменьшать объем финансовой помощи регионам — то есть по существу наказывать жителей. Теперь за исполнение общенациональных задач будут отвечать губернаторы персонально, как, впрочем, и все члены правительства.
— За несколько месяцев работы на своем посту вы, очевидно, уже можете назвать сильные и слабые стороны вашей части правительства?
— Экономический блок в правительстве всегда отличался профессионализмом. У нас нет, как раньше, разногласий между Минфином и Минэкономразвития, есть понимание необходимости совместной работы. Высокопрофессиональные команды собрались в ФНС, ФТС, ФАС, в других службах, входящих в наш блок.
Сейчас наша работа поставлена таким образом, чтобы создать систему управления для решения поставленных задач. Но чего люди всегда ожидают от правительства? Чтобы оно работало и защищало их интересы, чтобы росли зарплаты и не росли цены, чтобы создавались рабочие места.
В 2019 году все должны почувствовать изменения. Именно так ставят задачу президент и председатель правительства.
Возможно, не вся работа правительства видна, сегодня создаются заделы на будущее, готовятся структурные изменения, необходимые для экономики.
Наша работа даст результат, я в этом уверен.
— Работа предыдущего кабинета министров завершилась довольно крупными организационными экспериментами по «проектному офису» и внедрению проектного подхода. Сейчас об этом говорят меньше — меньше говорят или энтузиазм вокруг этой управленческой технологии стал меньшим?
— В деятельности правительства существуют и проектные, и процессные составляющие; невозможно работать только над проектами без процессов и наоборот. Каждое правительство определяет для себя приоритеты, по которым и организует работу.
В прошлом правительстве мы начали заниматься приоритетными проектами. Можно сказать, что это была разминка перед полноценным внедрением в работу проектного подхода, который сейчас реализуется через нацпроекты. Приоритетные проекты не отличались глобальностью, хотя были важны для решения отдельных задач, и они дали положительный результат.
Сейчас работа выглядит иначе. Помимо еженедельных заседаний правительства мы также регулярно занимаемся проектной работой. Поставленные президентом задачи потребовали нового инструментария, более совершенных механизмов достижения цели. Выстраивание этой работы — интересная и ответственная задача. Повышается личная ответственность за результат, приходится смотреть более глобально на достижение поставленных целей. Это и есть изменение механизма работы правительства.
— До назначения правительства в конце электорального цикла ЦСР во главе с Алексеем Кудриным и, по сути, половина нынешнего правительства готовили аналитические доклады, из которых потом должны были появиться то ли программа правительства, то ли программа президента. В этих докладах, так или иначе, появилась определенная экономическая идеология. Национальные цели из указа Владимира Путина в значительной степени формулируются из них. Но, с другой стороны, сегодня правительство никто не считает имеющим какую-то экономическую сверхидею, к нему очень сложно подобрать «политический ярлык», как, кстати, и лично к вам. Вы считаете, что сейчас не время для таких экономических идеологий? Ведь рациональность — это не идеология, в своих глазах все рациональны.
— Не могу согласиться. Экономические «сверхидеи» — это те задачи, которыми сейчас занимается правительство и о которых мы говорили. В конечном счете, это более высокие темпы роста экономики, что даст возможность развития и в других областях, будь то здравоохранение, образование, возможность улучшить жилищные условия или пользоваться качественной инфраструктурой. Потому идеология сформулирована, наша задача — превратить это из целей в реальные изменения.
— Одно из самых важных событий в экономике в 2018 году — достаточно быстрое сокращение теневого сектора и падение доходов внутри этого сектора. Во многом это результат действий экономического блока Белого дома. Это «наступление на тень» имеет свои пределы, вы видите обстоятельства, при которых скажете себе: «Мы сделали в этой сфере то, что хотели, пора остановиться»?
— Остановимся, когда у нас не останется серого сектора. Конечно, это небыстрый процесс, серая зона в экономике есть во всех странах — вопрос в ее доле и объеме. Поэтому дел у нас еще очень много, работаем засучив рукава, вместе с ФНС. Многие говорят о повышении налоговой нагрузки, но повышается она как раз для серого сектора в процессе легализации. Как иначе?
Для добросовестного бизнеса повышения налоговой нагрузки не происходит. Происходит выравнивание конкурентных условий.
Для нас важна не столько фискальная составляющая, сколько конкурентное поле. Многие предприниматели говорят — неважно, каков уровень налогообложения, важно равенство налоговой нагрузки. Поэтому наша задача с помощью цифровизации, с использованием новых возможностей в администрировании снижать долю серого сектора.
Мы здесь преуспели, действия наших налоговиков и таможенников получили высокую оценку у западных экспертов и служб. Опыт ФНС перенимается фискальными органами ведущих стран ОЭСР, глава ФНС Михаил Мишустин работает в бюро по налоговому администрированию ОЭСР, пользуется заслуженным авторитетом в этой организации.
— У теневого и неформального сектора есть свои функции в экономике, многие экономисты рассматривают его как антикризисный демпфер, как источник занятости. Насколько рационален лозунг «100% белой экономики»?
— Исходя из этой теории, в периоды кризисов теневой сектор растет и развивается, и наоборот — вы это имеете в виду? Но «тень» — это не тот инструмент, который может стать демпфером кризисов. Действия по созданию механизма «бюджетного правила», о котором мы говорили, поддержка в период кризиса ключевых отраслей, дающих вклад в экономику и вклад в занятость,— вот демпфер. Сейчас мы делаем все, чтобы невыгодно было работать в теневом секторе. Мы не случайно работаем над легализацией труда самозанятых, предложили для них льготный режим — налог на профессиональный доход. Наша идея в том, чтобы послать самозанятым сигнал: работайте как сейчас, но зарегистрируйтесь и платите налоги, причем не 13%, а всего 4%. В первые дни текущего года, когда в качестве эксперимента заработал новый налог в четырех субъектах РФ, проявлен значительный интерес к новой форме налогообложения малого бизнеса. За первую половину января только в регионах, где проходит эксперимент, официально зарегистрировалось в четыре раза больше самозанятых, чем за предыдущие два года по всей стране.
Всегда проще работать в правовом поле, нежели все время находиться под страхом встречи с проверяющими органами. Зачем это нужно?
— С одной стороны, правительство в 2018 году, в том числе в ходе создания инфраструктуры сопротивления санкциям, создало очень устойчивый механизм: замкнутые контуры расчетов для подсанкционных структур, внутренняя инфраструктура, законодательство, макроэкономические встроенные стабилизаторы, конструкция очень внушительна. С другой стороны, на 2019 год потолок роста ВВП — 2% (это консенсус) — как и, с небольшими поправками, на пятилетний горизонт. Вы считаете эти события связанными? Возможна ли ситуация, в которой вы придете к выводу — чтобы расти быстрее, мы не можем себе позволить быть в такой степени защищенными и устойчивыми?
— Сразу приходит в голову пример Турции. Они набрали долгов, привлекли большой объем короткого долгового финансирования, увеличили темпы роста экономики до более 7% ВВП в год. Но потом, поскольку постоянно такой приток невозможен, резко упали — что создало проблемы в том числе и социальной стабильности общества.
Если мы хотим устойчиво развиваться, лучше иметь якорь в виде стабильности финансовой и кредитной политик. Легко надуть темпы роста в определенный отрезок времени, за год-два накачать экономику деньгами, а потом испытать шок от падения. Экономика в этом случае быстро сократится обратно, а доверие к властям будет подорвано.
— Нацпроекты — это не один из способов такого же стимулирования экономического развития?
— Нет, конечно. Нацпроекты — это последовательная и системная работа над достижением стратегических целей. Мы не накачиваем секторы экономики нестабильными источниками, наша задача проводить, в первую очередь, структурные изменения, активно вовлекать бизнес в реализацию общенациональных целей развития. Это даст возможность устойчиво увеличивать динамику социально-экономического развития. Только так и будем работать.
Силуанов Антон Германович
Личное дело
Родился 12 апреля 1963 года в Москве. В 1985 году окончил Московский финансовый институт по специальности «финансы и кредит». В 1987–1989 годах проходил срочную службу в армии.
Сразу после вуза пришел работать в Минфин РСФСР. С 1997 года — глава департамента макроэкономической политики и банковской деятельности, с 2003 года — замминистра, с 2004 года — глава департамента межбюджетных отношений Минфина. В 2005 году вновь стал замминистра. В сентябре 2011 года, после ухода из правительства Алексея Кудрина, назначен и. о. министра финансов РФ. С 16 декабря 2011 года — министр финансов. С 18 мая 2018 года одновременно первый вице-премьер и министр финансов РФ. Председатель наблюдательного совета банка ВТБ.
Доктор экономических наук, тема диссертации — «Межбюджетные отношения в условиях развития федерализма в России». Награжден орденами «За заслуги перед Отечеством» III и IV степени, медалью этого ордена I степени.