Проект «Закрытое правительство»
Как в США придумали новую форму политической борьбы
В пятницу президент США Дональд Трамп объявил, что самый продолжительный в истории США шатдаун — вынужденное закрытие правительственных учреждений из-за отсутствия финансирования — закончился. Пока на три недели. Тем не менее рассчитывать на то, что американские политики вовсе откажутся от такого мощного инструмента давления на противников, вряд ли стоит.
Фото: Reuters / Joshua Roberts
Фото: Reuters / Kevin Lamarque
Первые залпы
Принято считать, что история шатдаунов началась в семидесятых годах прошлого века, когда в 1974 году из самых лучших побуждений американские законодатели приняли, а президент Ричард Никсон подписал так называемый Закон о контроле Конгресса над бюджетом и замораживанием средств. Этот закон устанавливал систему финансирования государственных учреждений, в рамках которой Конгресс должен был утверждать расходы на содержание государственных ведомств, чуть ли не по каждому из них принимая особое постановление.
Исходя из этой логики, эксперты насчитали 21 шатдаун, совершенно игнорируя первый серьезный случай, когда противоборствующие партии попытались оказать давление на противников, добившись прекращения работы правительства США.
Произошло это за столетие до Закона о бюджетном контроле, во времена администрации не слишком известного в наши дни президента Резерфорда Хейза, занимавшего Белый дом с 1877 по 1881 год. Страна восстанавливалась после Гражданской войны, отношения между южанами (их представляла Демократическая партия) и северянами (республиканцами) были из рук вон плохими, а само избрание Резерфорда Хейза было одним из самых противоречивых в американской истории. На выборах победил противник Хейза, получив на 260 тыс. голосов больше. Более того, в коллегии выборщиков окончательный результат был 185–184 в пользу Хейза. Резерфорд Хейз и его сторонники сочли, что такие результаты стали следствием в том числе и того, что белые жители южных штатов всеми возможными способами мешали неграм, получившим право голоса, участвовать в выборах.
Тогда было принято решение, в соответствии с которым на все выборы в южных штатах должны были направляться особые федеральные чиновники, в чью задачу входил бы контроль за соблюдением избирательных прав негров. Это и стало поводом для конфликта.
В начале 1879 года контролируемая демократами Палата представителей Конгресса объявила, что поддержит бюджет только в том случае, если в него будут внесены обязательные к исполнению поправки. Главная из них — запрет на финансирование контроля выборов в южных штатах. Контролируемый республиканцами Сенат идею не поддержал, президент-республиканец тоже.
Противостояние длилось больше года. Правда, в то время не существовало нормы о запрете финансирования госучреждений в отсутствие бюджетных ассигнований на них, поэтому большинство ведомств вполне себе функционировало. Более того, попытка демократов добиться своего в Конгрессе вызвала бурю негодования. На следующих выборах демократы потеряли Палату представителей, «война райдеров», как ее тогда называли, закончилась сама собой, а чуть позже политики с обеих сторон, оценив ситуацию, сочли, что сама идея такого захвата правительства в заложники была настолько чудовищной, что никто и помыслить о ней не мог еще столетие.
Ошибка Картера
Принятие в 1974 году Закона о бюджетном контроле поначалу к шатдаунам не приводило. Речь шла скорее, как говорили тогда, о «перерывах в финансировании», в рамках которых министерства и ведомства ограничивали свою работу, но не прекращали ее вовсе. Так случилось в 1976 году, когда из-за конфликта Конгресса и президента Джеральда Форда правительство закрылось на десять дней. Тогда шатдаун коснулся всего нескольких министерств, а вето президента было с легкостью преодолено Конгрессом.
Ситуация изменилась после прихода к власти Джимми Картера, который, пережив пять шатдаунов, впрочем, таких же мягких, как и в истории с Фордом, решил запросить мнение министра юстиции о том, как вести себя федеральным ведомствам без утвержденного бюджета с учетом требований Закона о бюджетном контроле и Закона о борьбе с дефицитом. Последний запрещает ведомствам тратить больше своего бюджета.
Министр юстиции Бенджамин Чивилетти вынес решение, трактовавшее исполнение Закона о борьбе с дефицитом крайне узко и жестко. По его мнению, чтобы не нарушить этот закон и, соответственно, не совершить уголовное преступление, руководитель ведомства, оставленного без бюджета, должен совершенно прекратить его деятельность до тех пор, пока бюджет не будет принят. Исключение делалось только в случае существования «определенной, разумной и артикулированной связи между выполнением работ и безопасностью человеческой жизни или защитой имущества».
Фактически министр юстиции Чивилетти открыл дверь для того, чтобы шатдауны стали серьезным и даже разрушительным оружием в борьбе между партиями.
Шатдауны стали политизированными. Правда, стороны умели находить компромисс. Так было при Рональде Рейгане, который, работая с находившимися под контролем Сенатом и Палатой представителей, добивался увеличения расходов на оборону, в то время как Конгресс требовал увеличить расходы на социальные нужды. Он пережил восемь шатдаунов, которые в общей сложности длились десять дней. Его преемник Джордж Буш-старший пережил один шатдаун, которого никто особенно и не заметил: пришелся он на выходные и длился всего три дня.
Дважды шатдаун случался во время президентства Билла Клинтона. И если первый, в 1995 году, спровоцированный Конгрессом, длился пять дней и не произвел серьезного переполоха, то второй, в 1996 году, стал вторым по продолжительности в США. Его спровоцировал сам президент, наложив вето на проект бюджета, заметно увеличивавший дефицит. Тогда противникам потребовался 21 день, чтобы достичь компромисса. При Бараке Обаме государственные учреждения закрывались всего один раз, правда, на 16 дней.
Первые два шатдауна Дональда Трампа были один другого безвреднее. В январе 2018 года правительство закрывалось на три дня, в феврале того же года — на девять часов. Объяснялось это тем, что Трамп контролировал Палату представителей и Сенат. Правда, в Сенате республиканцам необходима была поддержка демократов, но они всякий раз ее получали, поскольку разногласия не были столь уж принципиальными.
Третий шатдаун президента Трампа стал самым разрушительным именно потому, что контроль над нижней палатой перешел к демократам, а вопрос укрепления южной границы США демократы посчитали принципиальным.
Дональд Трамп мог сколько угодно говорить о том, что «его дело правое», но последствия такого упрямства становились все серьезнее, захватывая уже не только оставшихся без работы или жалованья госслужащих, но и остальных американцев. Президент Трамп объявил о «достижении соглашения» в тот самый день, когда все американские телекомпании начали показывать замершие на ВВП аэропортов самолеты. Обязанные работать бесплатно сотрудники Управления транспортной безопасности и авиадиспетчеры начали просто не выходить на работу, сказавшись больными.
Как шатдаун отразился на работе авиаотрасли
Ассоциации авиадиспетчеров, пилотов и бортпроводников США выпустили совместное заявление, в котором выразили серьезную озабоченность затянувшимся шатдауном. По их мнению, ситуация стала критической из-за продолжающихся невыплат зарплаты сотрудникам аэропортовых служб, что подвергает огромному риску не только безопасность полетов, но и всю систему работы в воздушном пространстве США.