Борьба за права человека, влияние и деньги
Совет Европы решает, что делать с Россией и чем грозит ее выход из организации
К июню этого года главы МИДов стран—членов Совета Европы (СЕ) рассмотрят вопрос о членстве России в этой организации. РФ уже три года не участвует в сессиях Парламентской ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ) и почти два года не перечисляет взносы в бюджет СЕ. Ее долг на начало 2019 года составил около €60 млн. Поэтому вопрос о членстве России в СЕ стал одной из главных тем зимней сессии ПАСЕ, проходившей в Страсбурге 21–25 января. Корреспондент “Ъ” Екатерина Мареева наблюдала за тем, как на разных площадках борются сторонники и противники возвращения России в СЕ, и разбиралась, чем чреват для России выход из организации.
Фото: Reuters
Неуставные отношения
Большинство членов ПАСЕ относится к Москве отрицательно — осуждающие действия России резолюции, как правило, принимаются подавляющим большинством голосов. Так, на прошедшей сессии парламентарии поддержали две «антироссийские» резолюции: одну — с призывом распространить действие «акта Магнитского» на всю Европу и вторую — требующую «немедленно освободить» украинских моряков, задержанных в ходе конфликта в Керченском проливе в ноябре 2018 года.
При этом Украина каждую сессию проводит дополнительные мероприятия на полях: чаще всего на них рассказывают о нарушении прав человека в Крыму.
Именно из-за постоянных нападок в ассамблее Россия не участвует в ее сессиях. Парламентарии ПАСЕ после присоединения Крыма дважды — в 2014 и 2015 годах — ограничивали право России голосовать по резолюциям, участвовать в выборах генсека, судей ЕСПЧ и комиссара по правам человека. В знак протеста в 2016 году российская делегация перестала ездить в Страсбург, а год спустя — еще и платить взносы.
ПАСЕ, ставшая главной публичной площадкой споров о российском членстве,— не единственный орган Совета Европы. Помимо него в состав СЕ входит Комитет министров, в котором представлены главы МИДов 47 стран-членов.
Над ПАСЕ и Комитетом министров стоит генеральный секретарь организации — норвежец Турбьорн Ягланд. Помимо этого в СЕ входит Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ), конгресс местных и региональных властей, призванный укреплять региональную демократию в странах-членах, и Конференция международных неправительственных организаций, призванная обеспечивать связь между обществом и властями. Также отдельно избирается комиссар по правам человека.
Если ПАСЕ — одна из самых заметных структур организации — может лишить делегацию любой страны права голосовать по текущим вопросам, то исключить страну из СЕ может только Комитет министров. Наложенные ПАСЕ санкции при этом действуют год, и если бы Россия согласилась вернуться в ассамблею в 2019 году, вопрос об ограничении полномочий пришлось бы поставить на голосование вновь.
Российские политики, впрочем, уверены: «участие — дело весьма рискованное». «Если мы согласимся приехать, санкции в отношении России будут возобновлены»,— заявил в разговоре с “Ъ” сенатор Алексей Пушков накануне сессии.
Вернуться в ПАСЕ российские политики согласны только в случае, если ассамблея полностью откажется от возможности лишать полномочий национальные делегации. Для этого и необходимы изменения в регламент ПАСЕ, которые российские делегаты считают назревшими.
Большинство членов ПАСЕ, однако, выступают резко против любых изменений. Так, даже попытка ужесточить правила лишения делегации полномочий на осенней сессии вызвала скандал и разделила зал на два лагеря. Проект резолюции в итоге пришлось отправить на доработку.
Пока в этом процессе авторы документа «не продвинулись вперед относительно осенней сессии», рассказала “Ъ” докладчик по резолюции, бельгийка Петра де Сюттер. «До сих пор не принято решение, продолжить ли ее переписывать или вообще отказаться от повторного рассмотрения документа»,— призналась она.
Тем не менее в декабре комитет по регламенту ПАСЕ сделал уступку России — разрешил всем, даже лишенным права голосовать по текущим вопросам делегациям, избирать генсека организации и его заместителя, комиссара по правам человека, судей ЕСПЧ. «Но это потребительский подход,— оценил такие изменения постпред РФ при СЕ Иван Солтановский в разговоре с “Ъ”.— Они что ожидают? Что наши депутаты приедут, проголосуют, уедут и двери захлопнутся?»
Впрочем, даже находясь под санкциями, депутаты могут выступать на заседаниях ассамблеи — у них нет права только голосовать по текущим резолюциям. Однако в России изменения единогласно сочли недостаточными.
Раздвоение Страсбурга
Между тем выступления на зимней сессии ПАСЕ президента и главы МИД Финляндии (представителей страны, председательствующей в Комитете министров) показали: позиции Комитета министров и большинства членов ПАСЕ расходятся. Президент Саули Ниинистё называл возможный уход России из СЕ «ударом по всему основанному на правилах международному порядку», глава МИДа Тимо Сойни призывал к «конструктивному сотрудничеству между Комитетом министров и Парламентской ассамблеей» в поисках «выхода из тупиковой ситуации».
Генсек организации Турбьорн Ягланд, в свою очередь, пытался внушить участникам обсуждения, что лишение российской делегации права голоса в ПАСЕ не приведет к возвращению Крыма Украине и не улучшит ситуацию с правами человека, хотя гнев членов ПАСЕ «по поводу незаконной аннексии Крыма в 2014 году» и был правомерным.
Глава украинской делегации в ПАСЕ Владимир Арьев с таким подходом не согласен. «У Комитета министров давно нет единого мнения. Там много разных позиций, и я знаю, что некоторые государства выступают за возвращение, а некоторые — категорически против»,— пояснил господин Арьев “Ъ”, добавив, что «проблема (для Украины.— “Ъ”) заключается в Турбьорне Ягланде, который хотел бы оставить Россию в СЕ».
Впрочем, все противоречия структур СЕ заканчиваются, когда встает вопрос о российских выплатах. И председатель ПАСЕ, и генсек организации наравне с большинством членов ассамблеи настаивают: Россия должна выплатить долг. Отказ перечислять взносы они называют шантажом и попыткой выторговать внесение изменений в регламент ПАСЕ.
Из Москвы на это отвечают: деньги платить не будем, пока российской делегации не гарантируют сохранность всех ее прав.
Доцент кафедры европейского права МГИМО Николай Топорнин, в свою очередь, связывает нежелание России возвращаться в ПАСЕ с «наплевательским отношением к международным обязательствам».
«Вроде мы говорим, что придерживаемся международного права, но как только нас что-то не устраивает — мы стали вести себя как американцы с приходом к власти Трампа. Рассуждаем по принципу "Мы и без вас проживем",— говорит эксперт “Ъ”.— Но международные организации для того и созданы, чтобы искать компромиссы и приемлемые решения, создавать общее правовое и политическое пространство. Когда большие государства не хотят там находиться и считают себя ущемленными, повлиять на принимаемые в мире решения становится очень сложно».
Бесплатное сотрудничество
Несмотря на то что Россия два года не перечисляет взносы в бюджет организации, страна продолжает активно работать в других структурах СЕ, за рамками ПАСЕ.
«В остальных органах у нас нормальное взаимодействие,— заверяет Иван Солтановский.— В том числе и с судом, Комитетом министров и с конгрессом местных и региональных властей, который работает очень эффективно и совсем не так политизирован, как ПАСЕ. Там наши губернаторы и мэры очень плодотворно работают по вопросам местной демократии, по решению проблем миграции, решению социально-экономических проблем». При этом постпред добавляет, что РФ, «к сожалению, в какой-то степени стала заложником ситуации в ПАСЕ».
Примеры сотрудничества легко найти: в октябре 2018 года Россия наряду с 19 другими членами СЕ подписала протокол к Конвенции о защите персональных данных. Как считают в российском постпредстве при СЕ, реализация Плана по борьбе с допингом, подписанного в 2016 году Россией и Советом Европы, стала одним из факторов, благодаря которому в сентябре 2018 года исполнительный комитет Всемирного антидопингового агентства проголосовал за признание Российского антидопингового агентства соответствующим Всемирному антидопинговому кодексу, вернув ему аккредитацию.
Наконец, Россия как член СЕ участвует более чем в 60 конвенциях организации и в трех десятках соглашений, которые охватывают практически все сферы жизни: от защиты прав и свобод человека и гарантий основополагающих экономических и социальных прав до договоренностей в сфере культуры и спорта. Именно участие в конвенциях Совета Европы и возможность подавать жалобы в ЕСПЧ — главная ценность членства в этой организации, подтверждают все эксперты, опрошенные “Ъ”.
Последствия «Руксита»
Возможный выход России из СЕ — ситуация для организации нетипичная, четкого порядка действий на этот счет нет. Если к июню, когда истечет двухлетний период неуплаты взносов, комитет министров организации решит исключить Россию или же она выйдет из СЕ сама, не дожидаясь решения, очевидны лишь несколько последствий.
Во-первых, если объявление о выходе будет сделано до конца сентября — Россия покинет СЕ уже в конце 2019 года. Если решение примут позже — то в конце 2020 года. При этом Россия должна выплатить долг перед Советом Европы даже в случае выхода из него, настаивает председатель Парламентской ассамблеи Совета Европы Лилиан Мори Паскье.
Так, например, было с Грецией: единственной страной, которая во времена военной диктатуры ненадолго прекращала членство в СЕ. Она вышла из организации только в конце 1970 года, хотя приняла решение о выходе в 1969 году, не дождавшись, пока Комитет министров исключит ее за многочисленные нарушения прав человека. Страну обязали выплатить членские взносы, в том числе и за 1970 год.
Во-вторых, Россия больше не сможет подавать жалобы в ЕСПЧ. После официального заявления о выходе у россиян будет еще шесть месяцев, чтобы подать жалобы в суд. После этого он имеет право неограниченное время выносить решения по всем жалобам из России. «У нас там 12 тыс. жалоб лежит, и если вдруг станет понятно, что мы выходим, что сделают все правильные люди? Станут быстрее закидывать еще больше жалоб. В итоге суду будет работы еще лет на пять»,— объясняет “Ъ” главный редактор научно-аналитического журнала «Бюллетень Европейского суда по правам человека» Юрий Берестнев.
В-третьих, если Россия выйдет из СЕ, она точно не сможет участвовать в нескольких конвенциях, присоединиться к которым могут только страны-члены. Главная из них — Европейская конвенция по правам человека. На ее основании, в частности, в России введен мораторий на смертную казнь. «А в случае выхода из Совета Европы у страны не будет международных обязательств по данному вопросу»,— предостерегал сенатор Алексей Пушков на прошлой неделе.
Споры юристов и правозащитников вызывает вопрос о том, что же будет с участием страны в остальных конвенциях. У России есть возможность присоединиться к тем из них, которые доступны для нечленов организации. Однако вариантов, как реализовать это, множество. Неслучайно генсек СЕ называет возможный выход «Рукситом», а собеседники “Ъ” в СЕ постоянно проводят параллели с выходом Великобритании из ЕС.
Среди вариантов — автоматический выход России из всех конвенций и последующее присоединение к ним; автоматическое сохранение участия во всех конвенциях, некоторые из которых Россия может потом денонсировать; создание рабочей группы из членов Комитета министров и переговорщиков от России, которые определят условия выхода.
«В этой ситуации наверняка будут опираться на греческий прецедент и решать проблему так, как ее решали тогда,— предполагает член координационного совета Международного молодежного правозащитного движения Константин Баранов.— Но, возможно, будут какие-то вариации, потому что с тех пор очень многое поменялось в процедурах и документах».
В случае с Грецией Комитет министров выбрал второй вариант: автоматические сохранение участия во всех конвенциях. В пункте 7 резолюции 1970 года «О правовых и финансовых последствиях выхода Греции из Совета Европы» об этом говорится, что выход «не повлияет» на все конвенции и соглашения, которые страна ратифицировала и подписала. Исключение составляют только конвенции, доступные исключительно для стран-членов.
Однако если Россия останется, у нее будет возможность денонсировать любые из этих соглашений, из-за чего «у российских властей будет некая возможность повыбирать, в чем они хотят остаться, а в чем нет», объясняет Константин Баранов.
Зачем Совету Европы Россия
Если последствия выхода из СЕ для России лежат на поверхности, с самим Советом Европы сложнее. В ПАСЕ уже вторую сессию обсуждают, как справиться с отсутствием российских взносов, из которых частично финансируются все направления работы организации — от культуры и спорта до функционирования Венецианской комиссии (консультативного органа по конституционному праву). Однако эксперты объясняют: дело далеко не только в деньгах.
Для СЕ как организации это «вопрос уважения и авторитета», поясняет Константин Баранов. «ЕС в период своего укрепления 15–20 лет назад начал "забивать" Совет Европы», говорит он: «О ЕС больше пишут СМИ, больше знают люди, все серьезные европейские политики занимаются евросоюзовскими делами». Пока в Совете Европы есть такие страны, как Россия и Турция, рассуждает эксперт, СЕ выступает «в качестве моста между членами ЕС и жителями восточноевропейских стран, а также отчасти с теми балканскими странами, которые в ЕС еще не вступили». А с выходом России или Турции Совет Европы, по словам господина Баранова, «сжимается до размеров Евросоюза» и «его значение, реальное влияние очень сильно падает». «У многих европейских политиков может возникнуть вопрос: "А зачем нам отдельная дополнительная обременительная структура, если мы можем работать с остальными странами через проект Восточного партнерства?"».
«Помимо стран Евросоюза в СЕ много сильных игроков,— возражает научный руководитель Международной школы прав человека и гражданских действий, постоянный эксперт СПЧ при президенте РФ Андрей Юров.— Это Украина, которая играет в организации большую роль, Молдавия, Южный Кавказ, огромная Турция. Норвегия и Швейцария, которые не являются членами ЕС». Совет Европы при этом создает для всех этих стран «общеевропейское право, которое действует в большой Европе от Рейкьявика до Анадыря», рассказал эксперт “Ъ”. «Идея очень простая: где бы ты ни находился, у тебя есть минимальный набор фундаментальных прав. Евросоюз может рассматривать это так: есть страны, живущие по правилам, принятым в Брюсселе, а есть "следующий круг", в котором все живут по правилам, принятым в Страсбурге».