Вице-премьер, глава аппарата правительства Константин Чуйченко рассказал “Ъ” о том, как правительство намерено продолжить в ближайшее время реформу контрольно-надзорной деятельности в России.
Вице-премьер Константин Чуйченко
Фото: Дмитрий Астахов/Пресс-служба правительства РФ
— Система контрольно-надзорной деятельности создавалась с 30-х годов прошлого века. О том, что к бизнесу предъявляются избыточные и устаревшие требования, говорят уже не один десяток лет. В чем, по-вашему, главная причина того, что комплексный механизм пересмотра обязательных требований до сих пор не создан?
— В советское время тема контроля была очень зарегулирована, и, честно говоря, эта зарегулированность перешла и в наше время. Бизнес обоснованно жалуется. Но проблема не только в жалобах бизнеса, но и в том, что контрольно-надзорную деятельность необходимо перестроить с точки зрения ее эффективности. Надо работать там, где есть общественная опасность, риски для общественных интересов.
Поэтому и появилась идея риск-ориентированного подхода к контролю и надзору. Всю систему нужно переориентировать на то, чтобы добиваться желаемого общественного результата, а не искать нарушения. Если мы посмотрим показатели по аварийности, по смертности на производстве, то, конечно, Россия далеко не в передовиках, мы очень здорово отстаем. И вся эта перестройка, переналадка контрольно-надзорной деятельности должна привести не только к тому, что бизнесу будет комфортно (он не будет нести так называемые административные издержки), но и к тому, что работа контролеров будет современной и принесет свои результаты.
И очень отрадно, что контрольно-надзорные органы тоже все это понимают и хотят перестроить свою работу.
Уже сейчас мы ведем речь о том, что нужно в законе закреплять новые формы работы органов по контролю и надзору, которые позволят, с одной стороны, эффективно решать задачи, а с другой стороны, не вмешиваться в деятельность проверяемого. Это прежде всего мониторинг, а также и так называемые контрольная закупка или тайный покупатель — представители контрольно-надзорного органа приходят, смотрят, покупают, потом проверяют, проводят анализы, если в этом есть необходимость. И если есть нарушения, то только тогда проверяющий должен идти к прокурору и получать разрешение на внеплановую проверку. А если все нормально, проверяющий только фиксирует факт проверки: в итоге мы никого не поразили в правах, хотя тем не менее фактически проверили. Одновременно здесь решается вопрос внезапности. Например, проверяющие на сегодняшний день должны предупреждать, что будет проверка. Таким образом, проверяемый имеет возможность подготовиться, устранить нарушения на время проверки, перенести недостающее оборудование с других объектов. Потом обратно вернет… Все это не лучшим образом влияет на безопасность в целом.
Хотел бы еще раз подчеркнуть, что у нас двуединая задача: с одной стороны, обеспечить бизнесу и вообще проверяемым нормальные условия работы, с другой — повысить эффективность работы контрольно-надзорных органов.
— В чем кардинальные отличия нынешнего и прошлого подходов к контролю?
— Мы планируем работать по двум направлениям. Во-первых, необходим ясный и четкий предмет контроля и надзора в виде обязательных требований. Для этого премьер-министр принял решение о так называемой регуляторной гильотине: время показало, что нужно перейти от терапии (анализа существующего регулирования, которое устарело) к хирургии. Это одна сторона медали.
Во-вторых, нужно создать нормальные процедуры, по которым будут осуществляться проверки. Хотя термин «проверка» здесь не совсем уместен. Ведь проверки должны занимать в деятельности контрольно-надзорного органа все меньше места — нужно больше работать в режиме мониторинга, в режиме взаимодействия. Задача не в том, чтобы выявить и наказать, а в том, чтобы предотвратить опасность, не допустить чрезвычайную ситуацию, обеспечив работу проверяемого в соответствии с установленными правилами.
Зачастую проверяемые сами хотят жить и работать, как положено, сами хотят, чтобы у них не было рисков и, соответственно, не было последствий в результате того, что они нарушают существующие требования.
— С мая 2018 года проект по реформированию контрольно-надзорной деятельности находится в подвешенном состоянии, реформа не получила нацпроект. Какие документы ее формализуют?
— Это «дорожная карта», законопроект о контрольно-надзорной детальности, новые требования. Действительно, было принято решение не делать национальный проект, но в майском указе президента есть положение о том, что нужно совершенствовать контрольно-надзорную деятельность.
— Как будет реализован механизм «гильотины», которую анонсировал Дмитрий Медведев на Гайдаровском форуме?
— С помощью так называемой гильотины мы постараемся привести в порядок предмет контрольно-надзорной деятельности — обязательные требования. Каждое ведомство само должно определить порядок работы. Если желает, пусть анализирует все требования, что были приняты до этого, и на их основе создает новые. А может быть, кто-то и не будет этого делать — с чистого листа сформирует новые требования, опираясь на собственный опыт…
«Гильотина» как раз предполагает, что мы создаем механизм правового регулирования — это федеральное законодательство и подзаконные акты. Когда это будет сделано, определим дату для каждого органа надзора: все старое, принятое до этой даты, отсекается, а применяются только соответствующий закон и нескольких подзаконных актов. Собственно говоря, пожарный надзор все эти процедуры уже прошел — в 2008 году принят соответствующий закон. И бизнес ясно и четко дал понять: все, что касается пожарного надзора, всех устраивает.
— Каждое ведомство будет свои сроки определять?
— Мы будем стремиться, чтобы сроки были более или менее общие, но у каждого органа свой объем работы, поэтому единого срока быть не может. За основу мы взяли 1 февраля 2020 года, премьер установил, что к этому сроку должны быть разработаны нормативные акты, а федеральные законы внесены в Государственную думу. При запуске механизма «гильотины» мы будем взаимодействовать с экспертным сообществом, с бизнесом, естественно, с профессиональными кругами.
— Бизнес, который перегружен контрольными мероприятиями, рад новым планам, но сомневается, что работа по их реализации будет выполнена в срок. Как переубедить предпринимателей?
— У нас есть основания говорить о том, что все будет выполнено в срок. Потому что, прежде чем эту позицию формировать и выносить в публичное поле, мы изучили мнение каждого контрольно-надзорного органа. И Дмитрий Анатольевич огласил принцип «регуляторной гильотины» в присутствии всех руководителей контрольно-надзорных органов. Все были с этим согласны.
Повторю еще раз: надзор надзору рознь, где-то предмет надзора очень широкий, где-то он узкий. И я понимаю, что у некоторых видов надзора будут определенные сложности. Но в любом случае сроки надо обозначать и к ним надо стремиться.
— То есть позиция правительства довольно жесткая по срокам?
— Да. Мы создаем все организационные механизмы.
Принято решение о создании специального департамента в аппарате правительства, совершенствование контроля и надзора будет важнейшим направлением его работы.
Часть людей в новое подразделение перейдут из департамента, который занимался «Открытым правительством». Юрий Любимов, который до этого работал в Минюсте, назначен заместителем руководителя аппарата правительства и будет, в частности, курировать вопросы совершенствования контрольно-надзорной деятельности.
Новый департамент будет отделен от текучки, то есть люди, которые в нем работают, сосредоточатся на конкретных проектах. Потому что они должны очень четко по времени выдавать результат: в некотором смысле мы специально обозначаем сроки, тем самым отрезаем себе пути к отступлению.
— То есть, по сути, под реформу контрольно-надзорной деятельности будет создана новая структура?
— Да, чтобы сопровождать реформу и подкреплять ее силами и средствами. На сегодняшний день у нас создана большая группа в лице экспертного сообщества, общественных организаций. Но для того, чтобы реформу продвинуть и решить поставленные задачи, в ближайшее время будет сформирована «дорожная карта» по каждому виду надзора с персональной ответственностью прежде всего руководителей.
— Как скоро это произойдет?
— В соответствии с поручением премьер-министра, до 25 марта все должно быть сделано.
— Какова при этом роль Минэкономики?
— Мы работаем сообща, есть заместитель министра, отвечающий за эту тему, Савва Шипов. Он очень квалифицированный человек, глубокий, и мы друг друга слышим. На мой взгляд, у нас сложилась очень неплохая команда. Я лично общался со всеми руководителями контрольно-надзорных органов, понимание у них тоже есть. Все современные руководители хотят изменений. Все понимают, что надо сделать для того, чтобы система контроля и надзора работала и был виден результат этой работы. Чтобы у нас меньше гибло людей на производстве, было меньше травматизма и чрезвычайных происшествий, не нарушались права граждан.
— Как вы оцениваете попытку запуска реформы Михаилом Абызовым?
— Я, честно говоря, не называл бы это попыткой. На мой взгляд, это была очень большая и системная работа, и то, что сделал Михаил Абызов, в некотором смысле прорыв. Ему удалось систематизировать те взгляды и те посылы, которые только начинали возникать в обществе к тому времени.
К сожалению, у нас нет контрольно-надзорной науки, мы не можем говорить, что существует такая область знаний — контрольно-надзорная деятельность. Сам термин «контрольно-надзорный» спорный с точки зрения правовой теории, потому что надзор является частью контроля, это суждение с позиции закона. Это классическая, еще советская теория. Почему мы говорим, что прокурорский надзор высший? Потому что он судит и позволяет оценивать обстоятельства, ситуацию только с позиции соответствия закону, не вникая в позиции целесообразности и необходимости. Поэтому он и является высшим, поэтому и глаза у Фемиды закрыты — она не обращает внимания на другие обстоятельства. Обсуждая эту тему, мы предложили не открывать большую дискуссию и все-таки руководствоваться термином «контрольно-надзорная деятельность». Иначе нам пришлось бы значительно перелопатить всю правовую систему. И это, может быть, задача на дальнюю перспективу.
Надеюсь, что все-таки контрольно-надзорная наука возродится, мы плотно взаимодействуем с научным сообществом и чувствуем, что нас все понимают и хотят развивать контрольно-надзорное направление как область знаний. Я думаю, что это вопрос будущего, насколько корректен термин и чем отличается контроль от надзора. А сейчас нам стоит заняться более технологичными и прикладными вещами, иначе мы упустим время.
— В последние годы наблюдалось сокращение числа плановых проверок, но росло число внеплановых. В итоге бизнес не почувствовал на себе позитивных изменений, разве что в работе МЧС…
— Лично у меня всегда возникал вопрос: почему внеплановые проверки только на 50% оканчивались результатом в виде выявления нарушений? Либо проверяющие вводили в заблуждение прокурора, а он соглашался, давая разрешение на внеплановую проверку, либо здесь была какая-то составляющая, не хочу говорить «коррупционная», которая не позволяла выявить эти нарушения. Если все благополучно, зачем вы приходили и просили внеплановую проверку? С проверяющих надо спрашивать: зачем вы обращались за внеплановой проверкой, которая окончилась безрезультатно?
Возвращаясь к вашему вопросу, именно поэтому мы и хотим в новую редакцию закона погрузить работу проверяющих в удаленном доступе, без взаимодействия с проверяемым, о чем я говорил выше. Во-первых, при таком подходе будет практически минимизирована так называемая коррупционная составляющая, а во-вторых, проверяемые не будут поражаться в правах, в их деятельность не будут вторгаться. Инспектор в режиме «тайного покупателя» придет в точку общепита и сам попробует, чем там кормят людей. Если он поймет, что там нарушения, то напишет рапорт или докладную, получит разрешение у прокурора на внеплановую проверку, и тогда уже выйдет на процедуры, которые за собой должны повлечь как минимум административную ответственность.
— Существенная новация…
— С этим согласны все проверяющие. Плюс надо использовать технологии удаленного доступа и постоянного наблюдения. Например, мы плотно занимались Находкинским портом в плане уровня пыли. И все проверяющие говорили: хорошо бы установить камеры и в постоянном режиме наблюдать. Там какая проблема была? Проверяющие приехали — пушки по пылеподавлению работают. Проверяющие уехали — пушки перестали работать.
Или все, что касается промышленной безопасности на шахтах. По идее, контрольно-надзорные органы должны иметь свои приборы учета, видеть и постоянно мониторить ситуацию и таким образом иметь возможность оперативно реагировать на нарушения. Я могу сказать, что многие предприниматели сами хотят заключать соглашения с контрольно-надзорными органами, предметом которых были бы поведенческие условия, быть прозрачными и избегать всех этих рейдов, проверок, которые приносят дискомфорт.
— Вы все-таки отказались от законопроекта по контрольно-надзорной деятельности, который уже прошел первое чтение в Госдуме. Почему понадобился новый закон?
— Да, мы готовим новую редакцию закона, в том числе и с участием делового сообщества. Его пишет группа, состоящая из лучших специалистов юридической науки. То, что сделал Михаил Абызов,— это, еще раз повторю, прорыв и это не фигура речи, я абсолютно искренне говорю. Будучи начальником контрольного управления президента, я этот документ завизировал, потому что был с ним согласен. Но время идет вперед, и сегодня мы видим, что все-таки закон должен быть более технологичным, более понятным, не таким большим по объему, содержать новые формы контроля, о которых я попытался вам рассказать. Мы подумали и решили, что все-таки за методологическую основу лучше взять классическую модель кодекса.
В первой версии законопроекта очень много взглядов концептуального порядка, и многие положения той редакции регуляторного значения в себе не содержали. Как я уже говорил, наука о контроле и надзоре пока не создана, поэтому в первом варианте законопроекта хотелось закрепить определенные понятия — например, что такое риск-ориентированный подход. В некотором смысле мне та редакция законопроекта напоминала какой-то программный документ, учебник в области контроля и надзора. Сейчас мы хотим, чтобы этот закон приобрел юридически отточенную форму. Поэтому мы и предложили переписать и вынести на второе чтение уже другую редакцию, которая не будет содержать теоретических взглядов, а будет регулировать общественные отношения в области контроля и надзора. Эта редакция должна быть компактной, понятной, и каждая норма должна собой представлять правило поведения, которое, с одной стороны, кому-то дает права, а, с другой стороны, кому-то предписывает определенные обязанности.
— Когда планируется представить новый проект?
— Мы планируем к осени уже новую редакцию выдать.
— Успеете?
— Думаю, что да. Над документом работают в постоянном режиме, подключены лучшие силы, ведущие эксперты и институты, такие как Институт законодательства и сравнительного правоведения, Высшая школа экономики, РАНХиГС. В целом у нас есть поручение премьера, и мы прекрасно осознаем, что, если мы его не выполним, нам дадут по шапке. Как минимум.
— Часто бизнес жалуется, что, несмотря на проделанную работу, заметного сокращения контрольных мероприятий добиться пока не удалось, более того, нагрузка возрастает, количество проверок увеличивается, законодательство превращается в «лоскутное одеяло». Будет ли реализован принцип one in — two out, о котором говорят уже несколько лет?
— Мы не приняли этот принцип, поскольку будем реализовывать механизм «гильотины». Как раз ее задача — создать новые требования, которые будут актуальны, современны и понятны и, самое главное, которые будут направлены на достижение общественного результата. При этом каждый орган может тот опыт, который у него есть, все, что не утратило актуальность, перенести в новое законодательство…
Четкую структуру мы должны сформировать до конца марта. Это будет архитектура правового регулирования в плане формирования обязательных требований и «регуляторной гильотины». Именно на это направлена наша работа по созданию новой редакции закона. Чтобы не было никакой лоскутности, а был единый закон, по которому контрольно-надзорные органы жили бы и по которому предприниматели могли бы защищать свои права.
— При объявлении о внедрении «регуляторной гильотины» в правительстве говорили о том, что при пересмотре старых требований они будут перегруппированы не по ведомственному принципу, как сейчас, а по предметному — в зависимости от того, какие виды деятельности они регулируют. В законопроекте так же будет?
— Нет, законопроект будет выстроен по ведомственному принципу. Все-таки у нас контрольно-надзорная работа не по предметному принципу строится, а по отраслям.
— «Пилоты» все-таки будут — в ресторанном бизнесе, общепите?
— Почему нет? Конечно. Мы тоже готовы к этому подключиться, но для начала надо создать эти требования, которые затем могут быть сгруппированы по предметному принципу в виде методических пособий.
Вот почему-то все говорят только «бизнес, бизнес»? У нас контрольно-надзорная деятельность затрагивает не только интересы бизнеса. Также проверяют и школы, и больницы, другие предприятия — скажем, государственные и прочие. Это комплексная проблема, и здесь не только о бизнесе надо говорить, здесь надо говорить в целом о проверяемых.
Чуйченко Константин Анатольевич
Личное дело
Родился в 1965 году в Липецке. В 1987 году окончил юридический факультет Ленинградского государственного университета. Учился на одном курсе с Дмитрием Медведевым.
В 1987–1989 годах — следователь прокуратуры Калининского района Ленинграда. С 1989 по 1992 год служил в органах государственной безопасности на офицерских должностях, в 1992–1994 годах — исполнительный директор АО «Интерюраудит де Фария и Т». С 1994 по 2001 год — член международной коллегии адвокатов «Санкт-Петербург» (адвокат первой юридической консультации московского отделения).
С 2001 года возглавлял юридический департамент «Газпрома», с 2002 года входил в правление компании. Одновременно являлся членом совета директоров ряда дочерних структур «Газпрома» («Газпром-медиа», «Газпром нефть», «ТНТ-Телесеть» и др.). В 2004 году стал исполнительным директором Rosukrenergo — компании-посредника при поставках газа на Украину. С 13 мая 2008 года — помощник президента—начальник контрольного управления. С 18 мая 2018 года — вице-премьер—руководитель аппарата правительства РФ.
Награжден орденами Почета и «За заслуги перед Отечеством» IV степени.
Как оптимизировали контрольно-надзорные органы России
История вопроса
В марте 2004 года в результате слияния Федеральной службы по атомному надзору и Федеральной службы по технологическому надзору была образована Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор).
В мае 2008 года Федеральная служба по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия (Россвязьохранкультура) была разделена на Федеральную службу по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия (Росохранкультура) и Федеральную службу по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций (Роскомнадзор). В феврале 2011 года Росохранкультура была упразднена, ее функции были переданы Минкульту.
В марте 2011 года Федеральная служба страхового надзора (Росстрахнадзор) была упразднена, ее функции перешли Федеральной службе по финансовым рынкам (ФСФР), которая просуществовала до сентября 2013 года. Функции ФСФР перешли ЦБ.
В январе 2015 года Федеральная служба по оборонному заказу (Рособоронзаказ), осуществлявшая контроль и надзор в сфере ГОЗ, была упразднена, а ее функции были переданы Федеральной антимонопольной службе (ФАС), Минпромторгу и Счетной палате.
В июле 2015 года упразднена Федеральная служба по тарифам (ФСТ), ее функции перешли к ФАС.