интервью
Сегодня Госдума должна рассмотреть во втором чтении новую редакцию закона "Об общих принципах организации местного самоуправления". Глава думского комитета по местному самоуправлению ВЛАДИМИР МОКРЫЙ заверил обозревателя Ъ ДМИТРИЯ Ъ-КАМЫШЕВА, что в процессе работы текст документа стал значительно лучше, а президент Конгресса муниципальных образований ОЛЕГ СЫСУЕВ предупредил его, что реформа приведет к ужесточению вертикали власти.
Владимир Мокрый: мы ограничили произвол
— По каким статьям шли наиболее жаркие споры при подготовке законопроекта ко второму чтению?— Самые острые и принципиальные — по переходным положениям, в которых мы устанавливаем, как закон будет реализовываться и в какие сроки. Главное — закон начнет реализовываться только после того, как будут приняты поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы.
— Может, не стоило торопиться с принятием нового закона и подождать принятия этих поправок?
— Нет, сначала должны быть разграничены полномочия, а правительство должно вводить налоговые и бюджетные изменения, зная, какие произошли изменения по разграничению полномочий.
— Почему же тогда депутаты настаивали на внесении правительством поправок до второго чтения законопроекта?
— Практика показала, что если депутаты не будут на этом настаивать, то правительство ничего и не сделает. В 1995 году был принят закон о местном самоуправлении, а после этого — закон о финансовых основах местного самоуправления. Но закон о финансовых основах не работал ни одного дня! Потому что после этого закона принимались Бюджетный и Налоговый кодексы, а там муниципальные образования не фигурируют как субъект межбюджетных отношений. В середине 90-х годов муниципальные бюджеты имели до 20% собственных доходных источников. Именно тогда поднялись мэры — они могли решать экономические, социальные проблемы. Но в последние годы развитие межбюджетных отношений шло так, что и у субъектов РФ уменьшилась доля в общем объеме доходных источников, и у муниципалитетов она упала. Сегодня у муниципальных образований своих источников не более 6-7%. Они ничего не могут решить, пока не получат финансовую поддержку от губернатора. Поэтому депутаты, которые настаивают на одновременной подготовке изменений в Налоговый и Бюджетный кодексы, правы. Правительство запоздало с этим. Они забросили нам записку вместе с проектом возможных изменений Налогового и Бюджетного кодексов, но разграничение доходной базы, которое предложено, не сможет устроить ни регионы, ни муниципальные образования.
— Тем не менее второе чтение было назначено.
— Назначено, и закон во втором чтении надо принимать. Мы должны создать такие условия для правительства, при которых оно не сможет заявить: "А мы не знаем, как считать финансовую обеспеченность, потому что не знаем, какие будут полномочия у муниципальных образований, а какие — у субъектов. Вы разберитесь сначала с полномочиями, а потом требуйте от нас расчета бюджетной обеспеченности".
— Одной из новаций закона стал двухуровневый принцип организации местного самоуправления. Он сохранен?
— Мы его сохранили. Это касается только сельской местности, где будут поселения и районы. На уровне волостей, сельских округов, сельсоветов будут сформированы муниципальные образования с названием "поселение" — группа сел, поселков. Для большинства территорий минимальная численность населения в поселении установлена в 1 тыс. человек. Но не для всех: то, что подходит для центральных регионов, нельзя навязывать Якутии. Как правило, во многих регионах это уже действует — сельские административные округа, сельсоветы. Но сейчас они действуют на общественных началах, без полномочий и без бюджетных средств. А второй тип муниципальных образований — это межмуниципальное образование, то есть сельский район.
— Эти районы будут совпадать с уже существующими?
— Одна из принятых нами поправок требует сохранить существующие на сегодняшний день муниципальные образования. Этот момент волновал муниципалов: они опасались, что принятие нового закона послужит отмашкой для региональных властей, чтобы сводить счеты с непокорными муниципалитетами.
— Но глава района не сможет руководить главой поселения?
— Нет. Это вызвало негативную реакцию у многих глав сельских районов — как это так, я сегодня даю им указания и распоряжения, а теперь они от меня оторвались и самостоятельно будут работать? Но до 1995 года главы районов назначались, потом пошли выборы, и губернаторам тоже было нелегко. Но научились же взаимодействовать.
— А что решили с численностью представительных органов? В первом варианте фигурировали слишком уж большие цифры.
— Мы снизили минимальное число депутатов для малых муниципальных образований. В поселениях с населением до 1 тыс. человек их будет не меньше семи, там, где от 1 тыс. до 10 тыс. жителей,— не менее десяти. А для крупных городов свыше 500 тыс. жителей — как минимум 35 депутатов. Усилить представительную власть можно и без увеличения ее численности — например, запретив совмещать руководство исполнительным и представительным органом местного самоуправления. Глава муниципального образования, избранный всенародно, будет возглавлять либо исполнительную власть, либо представительную. В последнем случае исполнительным органом будет руководить глава администрации, работающий по контракту. Демократия ведь не может быть подменена одним избранием мэра, который становится абсолютным держателем власти. Должен быть баланс сил. А когда в миллионном городе всего 15 депутатов, то мэр может повлиять на их решение — особенно если он сам возглавляет гордуму, а его аппарат обеспечивает работу этой думы.
— Предлагалось включать в комиссию по отбору кандидатуры работающего по контракту главы администрации представителей губернатора. Критики говорили, что это позволит главе региона насаждать своих людей.
— Мы исходили из того, что субъект РФ не должен чувствовать себя отстраненным от того, что происходит в муниципальных образованиях.
— Одной из основных претензий к законопроекту было наличие в нем пункта об изъятии "избыточных" доходов у успешных муниципалитетов и передаче их дотационным. Но это же лишает муниципалов стимула больше зарабатывать.
— Введение механизма отрицательных трансфертов вызвано неравномерностью экономического развития муниципальных образований. Но это коснется не очень многих муниципальных образований. Есть Норильск, где сконцентрированы успешные предприятия, есть Тольятти, который благодаря химпрому и АвтоВАЗу при 700 тыс. населения имеет бюджет в 3 млрд рублей с профицитом в 1 млрд. Наверное, их можно попросить поделиться. Эти предприятия строились на ресурсы всего общества, и в этом есть некая объективность.
— Серьезные опасения у муниципалов вызывала статья о введении временной финансовой администрации.
— Мы внесли существенное изменение в пункт о введении властями субъекта РФ в муниципальном образовании временной финансовой администрации в случае, если просроченная задолженность муниципалитета превышает 30% его собственных доходов. Эта норма будет применяться, только если существует стопроцентное выполнение обязательств перед муниципалами со стороны федерального и регионального бюджетов. Ведь долги можно создавать искусственно, передавая вниз полномочия без бюджетных средств. Теперь же, если субъект РФ не выполнял обязательства перед муниципальным образованием, он не имеет права вводить в нем финансовую администрацию. Кроме того, мы написали, что решение о временной администрации принимается главой субъекта на основании решения представительного органа местного самоуправления или законодательного органа субъекта РФ, причем за него должны проголосовать не менее двух третей депутатов. Это важные механизмы, ограничивающие произвол.
— Как и когда произойдет переход к новой системе?
— До 1 февраля 2004 года органы госвласти субъектов РФ должны утвердить границы муниципальных образований и их статус — район, городское или сельское поселение. До 15 апреля 2004 года регионы примут решения о численности представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований, сроках их полномочий (не менее двух лет) и дате выборов. Все эти правила устанавливаются только для первого созыва. А с 1 июня по 1 ноября 2004 года органы власти субъектов должны обеспечить проведение выборов в муниципальных образованиях. В полном объеме закон вступит в силу с 1 января 2005 года. Но я еще раз хочу подчеркнуть, что самый принципиальный вопрос сегодня — это изменения в Налоговый и Бюджетный кодексы.
— А если они так и не будут приняты?
— Если до 31 марта 2004 года поправки не будут приняты и опубликованы, то продолжают действовать те муниципальные образования, которые существуют на сегодняшний день.
Олег Сысуев: это просто возврат к авторитарной системе
— В Думе одновременно обсуждались два законопроекта по разграничению полномочий — об органах власти субъектов РФ и о местном самоуправлении. Но вокруг первого — тишина, а по второму — 6,5 тыс. поправок, конференции, "круглые столы". Муниципальное лобби сильнее губернаторского? Или главы регионов уже смирились, а муниципалы еще нет?— Думаю, второе ближе к правде. Во-первых, по Конституции власть субъектов РФ — это государственная власть. Вот губернаторы и ведут себя по-государственному: соглашаются со всем. А во-вторых, их сильно придавили за последние три года, вот они и "построились". А муниципальная власть остается последним оплотом демократического построения власти. Поэтому копья-то и ломаются, что если сейчас "построят" и местное самоуправление, то надежд на то, что наша власть будет демократической, не остается.
— Муниципалам удалось добиться принятия многих важных поправок...
— Сейчас вопрос о качестве этого закона менее значим, чем вопрос о том, какую финансово-экономическую основу за счет изменений в налоговом и бюджетном законодательстве будет иметь местное самоуправление. В этом законе предпринята попытка расставить все по полочкам, четко определить компетенцию каждого уровня власти: кто, когда и за что отвечает... Я-то считаю, что уложить нашу необъятную родину в какую-то схему невозможно, ну да ладно: попытка сделана, спасибо. Если это подразумевает передачу компетенции на самый нижний уровень и передачу муниципалитетам расходных полномочий вместе с доходными, тогда цель достигается. Государство приобретает развитую систему местного самоуправления, ответственность граждан за избрание власти, ответственность избранной власти перед гражданами, уход государства от решения тех проблем, которые оно не должно решать, и удешевление государства. Но если эта модель основывается на финансово-экономической зависимости местных властей от региональных и федеральных — это просто возврат к авторитарной системе. Экономическая удавка такова, что никто вообще не пикнет, никакой инициативы не будет. Государство так и будет отвечать за каждую трубу, и мы будем наблюдать, как Сергей Шойгу геройски ликвидирует аварии.
— Правительство, судя по его письму в Думу о поправках в Налоговый и Бюджетный кодексы, свой выбор уже сделало?
— Когда мы с Дмитрием Козаком рассматривали эти проблемы на конгрессе, нас уверяли, что процесс внесения изменений в налоговое и бюджетное законодательство и процесс рассмотрения нового закона будут синхронизированы. Но сейчас нам говорят, что процесс изменения Налогового и Бюджетного кодексов идет сложно, время уходит, а предвыборная осень будет не тем временем, когда можно принимать принципиальные решения. Поэтому давайте сейчас примем во втором чтении закон, а потом правительство внесет в Думу проект изменений в кодексы. Нас явно ведут к тому, что будет принят закон, а потом — крайне консервативные, реакционные предложения правительства, которые, по нашим расчетам, снижают бюджетные возможности муниципальных образований по реализации собственных полномочий в два раза. Они увеличивают зависимость муниципальных бюджетов от региональных в среднем с нынешних 29% до 46%. Это нанесет серьезный вред.
Почему мы в принципе поддерживали идею принятия нового закона? Потому что нынешний закон дает возможность во многих субъектах РФ ликвидировать местное самоуправление. Россия — страна с такой историей, что здесь царь, то бишь президент, должен осуществить действия по насаждению демократии, использовав для этого период высоких цен на нефть. Надо использовать этот период, а не ждать, пока у нас граждане перестанут водку пить и начнут по утрам умываться — президент должен им об этом напомнить. Поэтому мы поддерживали этот закон, хотя критиковали, вносили поправки. Но предложения правительства по финансовому обеспечению сводят на нет весь конструктивизм. Верить, что это все придет в норму, не получается — у нас ведь и президент сейчас уже не очень верит в правительство...
— Депутаты предлагают увязать вступление закона в силу с принятием "денежных" поправок. Разве это не гарантия?
— Это не гарантия, потому что поправки могут быть приняты очень консервативные. И сейчас, как мне кажется, общество и его славные представители — народные избранники, президент — в гораздо большей степени готовы именно к консервативным, авторитарным решениям, к решениям, которые централизуют власть. Наши люди принимают демократию, но приветствуют сильную руку. В стране куча проблем: школы и детдома горят, отопление в аварийном состоянии, никто не вкладывает деньги в восстановление основных фондов. И что, предложить решать эти проблемы за счет развития демократии? Тебе скажут: да ты с ума сошел!
Есть еще одна принципиальная вещь — общий объем государственных и муниципальных полномочий. Если сложить то, что прописано в законах в отношении образования, социального обеспечения, предоставления жилья и так далее, сумма будет превышать возможности бюджета в 2,5 раза. Эту проблему никто не решает и не будет решать — до выборов по крайней мере. Не знаю, хватит ли духу у президента обрубить все нефинансируемые мандаты разом после выборов. Вот сейчас та возможность, когда можно это сделать, на таком-то авторитете — при рейтинге под 80%!
В этой ситуации региональные власти, чтобы решить свои политические проблемы, будут противостоять местным бюджетам. Расправа с неугодными мэрами будет еще более распространена. Если зависимость бюджетов повысится, то это даст возможность в два раза эффективнее расправляться с неугодным мэром, который, скажем, не вошел в партию "Единая Россия" или ослушался главу региона, не выделив в городе земельный участок родственнику губернатора под торговлю селедкой.
— Есть ли, по-вашему, шанс принять и новый закон, и "хорошие" поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы?
— Нужно рассматривать все это вместе, пакетом. Надо соотнести деньги с полномочиями, понять, имеет ли эта власть деньги для выполнения этих полномочий. И заодно рассмотреть все нефинансируемые мандаты, отменив их.
— Но если приостановить рассмотрение законопроекта, процесс затянется: пока правительство внесет свой проект, начнется избирательная кампания...
— Да, это не самый приятный путь. Но это лучше, чем сейчас принять очень стройный закон и потом осуществить огосударствление местного самоуправления на основе правительственных предложений. Ведь новый закон обоюдоострый: он может развить местное самоуправление, но может и обеспечить еще более жесткую вертикаль власти, включая местное самоуправление. Сейчас очевиден второй сценарий.