 |
ФОТО: ДМИТРИЙ АЗАРОВ  |
Назначение Владимира Яковлева шестым замом Михаила Касьянова нанесло сильный удар по так еще и не начавшейся административной реформе. Президент одной рукой подписывает послания Федеральному собранию, в которых последние три года красной нитью проходит требование ускорить разработку и проведение реформы, а другой рукой превращает правительство в отстойник для опальных губернаторов.
Для бывшего петербургского градоначальника пришлось учреждать дополнительный вице-премьерский пост. До этого, как, например, два года назад в случае с Евгением Наздратенко, проштрафившиеся губернаторы получали вакантные правительственные должности. Теперь создан неприятный для нынешнего премьера прецедент. Какие бы кадровые планы он ни строил в области реформы своего кабинета, все может быть отдано в жертву сиюминутной политической необходимости. Помимо новых вице-премьеров могут неожиданно появиться и новые ведомства, все предназначение которых — стать чистилищем для очередных политических грешников. Иными словами, президент в любой момент может одним росчерком пера остановить любые преобразования властной вертикали.
Кстати, в правительстве явно не хватает еще одного, седьмого по счету вице-премьера — как раз по административной реформе. Ни одному заму Михаила Касьянова не поручено координировать разработку этой реформы в целом. Правда, в конце апреля Касьянов поручил своему выдвиженцу Борису Алешину заняться "сокращением административных ограничений в экономике", отобрав предварительно это право у креатуры президента Алексея Кудрина. Но, во-первых, ликвидация избыточных госфункций в области экономического регулирования — это только одна из многих целей административной реформы. А во-вторых, вице-премьер Алешин к этой проблеме так еще и не подступился. Зато Герман Греф добился от Михаила Касьянова обещания создать спецкомиссию по административной реформе, которую должен возглавить чиновник рангом не ниже вице-премьера. Так что у министра экономического развития и торговли вновь появился шанс стать вровень с министром финансов.
Однако сам Михаил Касьянов — главный ответственный за административную реформу — встретил известие о появлении у себя нового зама подчеркнуто спокойно (он даже заявил СМИ, что сам предложил Владимиру Путину бросить Владимира Яковлева на ЖКХ). Безусловно, в первую очередь это объясняется отсутствием у Касьянова другого выхода. Приказы президента премьер, если не хочет потерять свою должность, как правило, не оспаривает. Тем более публично. Но у невозмутимости Касьянова есть еще по крайней мере два объяснения. Во-первых, судя по его признаниям, сделанным спустя двое суток после назначения Яковлева в правительство, в Белом доме и Кремле допускают идею резкого сокращения числа вице-премьеров после президентских выборов. Во-вторых, премьер постоянно подчеркивает: "Административная реформа — это не реформа правительства, а реформа власти!" Иными словами, раздувание кабинета министров Михаила Касьянова не так уж и волнует. По его представлению, административная реформа, в строгом понимании этого термина, не должна охватывать Белый дом. Речь должна идти только о чиновниках более низкого ранга.
Здесь необходимо подчеркнуть, что вообще у идеологов административной реформы сложились разные представления не только о путях и механизмах реформы, но и о ее пределах. На данный момент можно выделить три основных концепции.
Премьерская реформа
Михаил Касьянов никогда не скрывал, что он склонен к осторожности. Его политическое и макроэкономическое кредо — "тонкая настройка". Порой нежелание брать на себя невыполнимые обязательства вынуждало его идти на рискованные аппаратные шаги. В прошлом году в Думе он заявил, что "прорывов" в экономике (то есть темпов роста под 10% в год) не будет. И выиграл. Президент его не уволил, да и излишним поручением не отяготил. Правда, сейчас премьер воздерживается от публичных комментариев по поводу последней главной задачи, поставленной президентом,— удвоения ВВП.
Так же осторожно, как к обеспечению высоких темпов роста, Касьянов подходит и к разработке административной реформы. Его основной посыл для подчиненных — определить те госфункции, от которых федеральное правительство может отказаться. А после этого уже можно заняться уточнением числа и структуры ведомств. Очередь до кабинета министров должна дойти последней. И в любом случае административная реформа "по Касьянову" не должна посягать на взаимоотношения в треугольнике президент--премьер--Дума. 11 июня, отвечая в Думе на вопрос Бориса Немцова о возможности поглощения премьерского поста президентским, Касьянов весьма недвусмысленно отверг такую возможность: "Я считаю, что менять что-либо в Конституции, тем более такие принципиальные вещи, о которых вы говорите, сегодня просто вредно и опасно".
В окончательном виде концепции административной реформы "по Касьянову" еще нет. Есть только прошлогоднее письмо премьера к президенту, где расписан план подготовки реформы в 2003 — начале 2004 года, а также ряд законопроектов. Но суть ясна. Концепцию, близкую к касьяновской, изложил первый заместитель министра экономразвития Михаил Дмитриев в интервью, опубликованном в прошлом номере "Власти".
Во-первых, вмешательство госаппарата в деятельность хозяйствующих субъектов должно быть сведено к минимуму. Чиновникам, в частности, придется доказывать вышестоящим организациям по очень сложной схеме необходимость регулирования той или иной сферы экономики.
Во-вторых, механизм принятия решений в госаппарате должен стать максимально открытым и контролируемым. Представители гражданского общества должны иметь возможность подключаться к обсуждению новых нормативных актов уже на стадии их разработки. Чиновники будут работать с документами на основе жестких регламентов. Намечено ввести в строй систему "электронного правительства", позволяющую любому желающему ознакомиться в режиме on-line со всеми документами Белого дома, не имеющими грифа секретности. Планируется, что несекретными будут не менее 95% документов.
В-третьих, ведомства будут разделены по типу выполняемых ими госфункций. Узкий круг министерств будет заниматься лишь нормотворчеством. Более широкий круг агентств, служб и надзоров будет контролировать реализацию законов и нормативных актов, а также оказывать услуги населению и управлять госсобственностью. По идее, это должно ликвидировать конфликты интересов внутри госаппарата и условия для возникновения коррупции.
В-четвертых, уровень оплаты труда чиновников будет зависеть не от их количества и пробивной силы их начальников, а от конечных результатов. Наконец, предлагается создать постоянно действующие государственно-общественные структуры, которые регулярно будут пересматривать необходимость остающихся госфункций.
Все это должно привести к созданию компактного правительства, состоящего из относительно небольшого числа министров, наделенных более широкими полномочиями, чем сейчас.
Что можно ждать от такой административной реформы? Если она будет проведена близко к намеченному плану и в обозримые сроки, от нее выиграют и общество, и аппаратчики. Последние получат законную финансовую альтернативу взяткам и возможность быстрой карьеры. Общество получит подконтрольный, высокопрофессиональный и эффективный госаппарат.
Но существует опасность, что такого рода административная реформа либо не будет реализована вовсе, либо, что еще хуже, ее извратят. Очевидная слабость реформы "по Касьянову" заключается в том, что проводить ее в жизнь призваны сами чиновники. До верхнего эшелона власти, который только и может реконструировать госмашину, эта реформа не добирается. Исторический же опыт свидетельствует, что самореформирование, как правило, заканчивается топтанием на месте. Уже на начальной стадии реформы видно, как ведомства легко топят предложения друга друга, пользуясь правом их обязательного межведомственного согласования. И так же без особых трудностей отстаивают даже те госфункции, которые они давно не выполняют и которые им нужны только для того, чтобы доказать свое право на существование. От первоначального списка МЭРТ из 108 избыточных функций, которые правительство может немедленно отменить, осталось не более половины.
Олигархическая реформа
РСПП в конце апреля передал президенту свой вариант административной реформы. Правительственные наработки по повышению эффективности госаппарата и снижению административных барьеров в экономике олигархи не отвергают. Но начать реформу они предлагают не снизу, как Касьянов, а сверху — с правительства, которое уже после собственной перестройки займется нижестоящими чиновниками. Это базовое отличие. Но кроме того, РСПП предлагает полностью и окончательно отказаться от отраслевого принципа управления.
Новое правительство, по идее РСПП, должно состоять только из семи функциональных министерств: обороны, внутренних и иностранных дел, юстиции, финансов, экономики и социальной политики. Остальные ведомства — службы, агентства и надзоры — останутся за пределами кабинета министров.
В правительстве считают, что олигархи слишком спешат. Действительно, версия олигархов радикальнее премьерской, но именно поэтому можно рассчитывать на резкое ускорение темпов реформы. Результатов, на достижение которых в Белом доме отведено не менее двух-трех лет (на самом деле не хватит и пяти-шести), РСПП намерен добиться за год-два. Но главное — "олигархическая реформа" приведет к появлению совершенно новой политической ситуации. Вместо технического, громоздкого и малоэффективного правительства, решения которого зачастую напрямую диктуются из Кремля, появится компактное и политически сильное правительство. Это тем более станет возможным, если посты семи министров займут сами олигархи.
Но у концепции РСПП есть и очевидно слабые места. Во-первых, такого рода аппаратные потрясения — сокращение числа министерств более чем втрое, с 24 до 7,— как правило, приводят к потере управляемости или даже бюрократическому хаосу. Во-вторых, что важнее, при такой властной схеме остаются неясными роли двух ключевых фигур — президента и премьера. Строго говоря, семи политически сильным министрам, получившим право принятия окончательных решений в своих областях, премьер фактически не нужен. Либо, в крайнем случае, он будет всего лишь первым среди равных. Логичнее, что и предлагает Борис Немцов, ликвидировать пост премьера. Руководить же правительством станет президент. Но тогда придется менять Конституцию, что резко осложнит ситуацию. Если же премьер остается, правительство, в особенности при реализации принципа партийного кабинета, может стать центром силы не менее мощным, чем президент.
Так что ни Кремль, ни Белый дом не согласятся на столь кардинальную реформу кабинета министров.
Кремлевская реформа
Скорее всего, появится некий компромиссный вариант административной реформы. В его основу положат наработки Минэкономразвития и РСПП. Но структура правительства вряд ли претерпит после перевыборов президента радикальные изменения. В частности, останется в силе отраслевой принцип управления.
По признанию Михаила Касьянова, в Кремле и Белом доме склоняются сейчас к следующему решению. Правительство продолжит выявлять и избавляться от избыточных госфункций. На это отводится первая половина второго президентского срока Владимира Путина. Новое правительство в мае будущего года будет состоять из 16-20 министерств, разделенных на четыре основных блока: силовой, макроэкономический, социальный и естественных монополий. Силовиками, как и прежде, будет руководить непосредственно президент. Три социально-экономических блока будут курироваться тремя вице-премьерами. Смысл такой конструкции — обеспечить выполнение трех главных задач президента: удвоения ВВП, ликвидации бедности и сдерживания роста тарифов естественных монополий. Строго говоря, это не реформа правительства, а скорее его "тонкая настройка", только проведенная более быстрыми темпами. Однако это позволит сохранить управляемость и подготовить в будущем почву для развертывания собственно реформы. Если только президент не останется верен тактике экстрадиции неугодных губернаторов в Белый дом.
КОНСТАНТИН СМИРНОВ