Надзор над цифрой

Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП) и Высшая школа экономики (ВШЭ) сегодня публикуют очередной доклад «Контрольно-надзорная и разрешительная деятельность в РФ». В докладе дается внешний взгляд на ситуацию с реформой контрольно-надзорной деятельности (КНД), в 2018 году после смены правительства в части направлений снизившей темпы или приостановленной. Основные выводы: в 2018 году улучшилась до приемлемого уровня ситуация с эффективностью КНД, ухудшилась до низких показателей ситуация с профилактикой и консультированием бизнеса, остаются на высоком уровне работа с совершенствованием требований и риск-ориентированным подходом. На приемлемом уровне ситуация с цифровизацией КНД. В докладе при этом впервые излагаются системные предложения РСПП по принципам развития «цифрового контроля» в РФ.

Доклад РСПП и ВШЭ — самый подробный независимый взгляд на большинство аспектов реформы КНД, начатой в 2015 году. Сегодня на «Неделе российского бизнеса» авторы представят доклад за 2018 год, фактически описывающий результаты «стресс-теста» реформы — напомним, с мая 2018 года в Белом доме поменялся фактический куратор реформы КНД (министр по делам «Открытого правительства» Михаил Абызов ушел в отставку, проект перешел под контроль вице-премьера Константина Чуйченко), параметры реформы сейчас подвергаются пересмотру и коррекции. РСПП в рамках специального комитета занимается вопросом КНД с 2009 года, и ценность доклада в первую очередь в том, что он демонстрирует, как отреагировали участники реформы КНД на «техническую паузу» по части направлений — в РСПП полагают, что это во многом определит потенциал «перезапуска» реформы осенью-зимой 2019 года.

Особенностью работы ВШЭ и РСПП является формальная «балльная» оценка отдельных направлений реформы КНД в 2016–2018 годах: в работе оценивается, что, на взгляд бизнеса, происходило в этой сфере — достигнуты значимые результаты и обеспечено дальнейшее продвижение, достигнуты умеренные результаты и выполнены минимальные требования, заметных достижений нет и минимальные задачи не решены. Общая укрупненная картина оценок РСПП и ВШЭ по приоритетным направлениям реформы КНД такова. В сфере совершенствования требований к бизнесу в 2018 году все так же хорошо, как и в 2016–2017 годах. Та же картина в 2018 году и по применению в КНД госорганами риск-ориентированного подхода. В повышении результативности и эффективности КНД произошло улучшение до среднего балла после провала 2017 года (в нее РСПП вкладывает в том числе движения к отказу от «палочных» систем оценки работы госорганов). Вновь ухудшилась до неприемлемого уровня ситуация с развитием консультационной и профилактической деятельности в КНД. Наконец, информатизация контроля и надзора идет на среднем уровне, как и в 2016–2017 годах. Здесь наилучшей выглядит ситуация с налоговым контролем (ФНС), контролем рынка труда (Роструд), таможенным контролем (ФТС), эконадзором (Росприроднадзор) и ветнадзором (Россельхознадзор).

Более детальные описания проблематики реформы КНД подтверждают, что «пауза» произошла в довольно неприятный для реформы момент: есть виды контроля и надзора, в которых реформа реализована довольно глубоко, есть сектора, в которых она де-факто не начиналась, при этом и те, и другие виды КНД могут реализовываться одной и той же госструктурой. Среди, например, «дорожных карт» по оптимизации обязательных требований, предусматривающих большое число мероприятий, в сфере трудовых отношений выполнено 33%, в сфере промышленной и пожарной безопасности — 58%, в торговле — 11%, в транспорте — 0% (в среднем исполнено лишь 26% мероприятий). Очень проблемная ситуация с принятием нормативно-правовых актов или методических документов по риск-ориентированному подходу: по данным РСПП, в основном они не приняты никем, кроме ФМБА и Ростехнадзора.

Имеющими высокую ценность выглядят выводы РСПП и ВШЭ об эволюции административной практики органов контроля и надзора. В докладе, в частности, анализируется ситуация с ужесточением и смягчением практик назначения штрафов, демонстрирующая, что в целом органы КНД в 2018 году уже отказались от приостановки деятельности бизнеса в административном порядке (менее 1% дел об административном правонарушении) и снизили объемы штрафов, однако институт предупреждений пока работает слабо, число административных дел в половине случаев выше числа проверок в рамках КНД.

Отдельный интерес представляют анализ цифровизации КНД и рекомендации РСПП по развитию цифрового контроля. РСПП требует баланса между обязательным и добровольным использованием бизнесом такого контроля, обязательного сокращения традиционной КНД при введении «цифрового контроля» и обязательного перехода на риск-ориентированную КНД, принципа наименее затратного решения в случае, если внедрение «цифрового контроля» де-факто оплачивают проверяемые. Видимо, нет необходимости уточнять, как нечасто эти принципы сейчас даже на уровне деклараций упоминаются при внедрении «цифрового контроля» госорганами КНД.

Дмитрий Бутрин