Глава Рослесхоза Иван Валентик рассказал корреспонденту “Ъ” Анне Васильевой о том, что ведомство планирует включить в новый Лесной кодекс. Представить к маю предложения по его новой редакции ранее поручил ряду министерств премьер-министр Дмитрий Медведев. Рослесхоз намерен, в частности, вернуть лесоустройство на федеральный уровень, изменить подход к ценообразованию и начать зарабатывать. Агентство ведет сплошную проверку всех договоров аренды лесных участков (их около 7 тыс.), а господин Валентик предлагает отказывать в аренде тем, кто не имеет собственных мощностей по глубокой переработке древесины.
Фото: Дмитрий Духанин, Коммерсантъ / купить фото
— Недавно Дмитрий Медведев дал поручение ряду ведомств к 20 мая подготовить предложения для разработки проекта нового Лесного кодекса Российской Федерации. Какие они у Рослесхоза?
— Для того чтобы понять, нужно менять Лесной кодекс или нет, необходимо понимать, сложилась ли в системе общественных отношений в сфере лесной отрасли такая ситуация, при которой нужно поменять базовые правила игры. В основе всего лежит система перераспределения полномочий между федеральным центром и регионами. Сейчас говорят, что система перераспределения полномочий изначально реализована в некорректном виде. Потому что при принятии Лесного кодекса 2007 года разрушили централизованную систему управления лесами в Российской Федерации: все имущество передали в регионы, включая имущество лесхозов и лесничеств, технику, оборудование, воздушные суда, которых было примерно 120 единиц.
— Что со всем этим произошло сейчас?
— Например, в части воздушных судов: из 120 осталось восемь, у регионов. В 2006 году у Рослесхоза была практически полная информация о лесном фонде, а сейчас есть только 15 процентов данных о его количественных и качественных характеристиках. Ситуация с незаконными рубками в лесах остается еще достаточно сложной. Но, например, в Иркутской области составили региональную систему по обороту с древесиной, наладили взаимодействие с федеральной информационной системой, заключили соглашения с Федеральной таможенной службой и РЖД. Произошел полный обмен информацией, за счет чего Иркутская область в четыре раза увеличила доходы от лесопользования. Если в 2012 году в регионе оценивали в 5–6 млн кубов незаконно заготовленную древесину, то сейчас ее объем уменьшился до 600 тыс. кубометров. При объеме заготовки почти в 36 млн кубометров это, наверное, не так много, но, конечно, надо дальше с этой темой работать. Потом мероприятия по охране, защите, воспроизводству лесов: где-то выполняются, а где-то нет. Если, например, в Татарстане, Курской и Белгородской областях в этой сфере все хорошо, то в Бурятии, Забайкалье и Приморье показатели оставляют желать лучшего. Это говорит о дефектности в целом системы лесоуправления. Она не может быть устойчивой при наличии таких факторов.
— Что вы считаете главным в рамках реформы?
— Я сторонник централизованной системы управления лесами. Жизнеспособная модель лесоуправления — федеральная, которая предполагает централизацию полномочий, создание федеральной лесной службы на базе Рослесхоза и, возможно, с созданием госкорпорации. Она бы могла вобрать в себя вопросы, связанные с выполнением лесохозяйственных мероприятий на территории, которая сегодня не передана бизнесу, а это около 80%. Сегодня в целях заготовки и реализации древесины бизнес арендует около 170 млн га, еще порядка 70–80 млн га — для других целей, например недропользования, строительства линейных объектов, рекреации. Но площадь лесов в Российской Федерации — 1,2 млрд га. Сегодня государство вынуждено нести расходы на содержание этой территории. Создание госкорпорации может позволить на этом зарабатывать. Например, у финнов есть госкомпания, которая ведет хозяйство в лесах, которые не находятся в частной собственности. Компания является рентабельной и зарабатывает несколько десятков миллионов евро в год. Не менее 50% по закону она имеет право оставить на свои цели, а 50% идет в бюджет Финляндии. Мы можем в России сделать так же. Конечно, есть критики у такого подхода. Поэтому возможна альтернатива: можно то же самое, не изымая полномочия у регионов, сделать на их уровне, просто наделив их возможностью вести лесохозяйственную деятельность через госучреждения. Такой законопроект уже разработан. Это вернет в систему лесоуправления нормальные экономические механизмы. В отрасли лесхозы всегда сами зарабатывали: рубили, пилили и продавали древесину. Но при этом и дороги строили, и технику обновляли, и за пожарами следили. Просто потому, что деньги были. Но сегодня лесничества фактически лишили возможности что-либо заработать и вести нормальную хозяйственную деятельность. Я несколько лет нахожусь в дискуссии с Минэкономразвития России и Федеральной антимонопольной службой. Они считают, что госучреждения все лучшее оставят у себя и бизнесу не отдадут. Я им говорю: «Отрасль загибается». Я согласен, что есть такой риск, но давайте хотя бы пойдем по такому пути, что если торги не состоялись, то эти участки отходят государству. Мы пока сошлись на такой модели и подготовили законопроект в этом формате, он, по крайней мере, компромиссный. Это будет либо достаточно серьезное обновление текущей редакции Лесного кодекса именно по концептуальным вопросам, либо, скорее всего, произойдет перераспределение полномочий.
— Каких именно?
— Прежде всего, лесоустройство вернут на федеральный уровень. Это практически management plan: система управления территорией, объем изъятия древесины и т. д. Наше подведомственное учреждение — «Рослесинфорг», которое уже сегодня через госконтракты выполняет 80% работ, к этому готово. Но вопрос в другом: сегодня регионы, получая субвенции на лесоустройство, деньги практически не тратят.
— Законопроект о федерализации полномочий по лесоустройству был разработан еще в ноябре 2018 года, но с тех пор он никак не продвигается. Почему?
— Уже завершено согласование с федеральными органами исполнительной власти — нас поддержали Минэкономразвития России, Минфин России. С ними мы долго проводили расчеты, потому что Министерству финансов важно, чтобы за передачей полномочий произошло их исполнение. Мы доказали, что в «Рослесинфорге», которым осуществляется приносящая доход деятельность, есть деньги, которые позволят сегодняшний объем лесоустроительных работ фактически с 700 млн субвенций вывести на уровень 2,5 млрд руб. финансирования. Сегодня законопроект находится в Министерстве юстиции Российской Федерации. Мы получаем заключение на него и готовы к внесению на рассмотрение правительства РФ. Но это как раз концептуальное изменение Лесного кодекса, а не техническая поправка, которую было бы проще и быстрее согласовать,— это система распределения полномочий, это большие деньги, это люди, это целая система.
— Сейчас мероприятия по тому же лесоучету выполняют в том числе частные предприятия. Не кажется ли вам, что если это все будет монополизировано, часть сотрудников не перейдет в федеральную структуру? В итоге эта сфера потеряет определенное количество работников, хотя в ней итак их недостаток.
— Да, представители этих компаний говорят нам о таких рисках. Но за счет расширения сферы деятельности «Рослесинфорга» те люди, которые раньше из него и уходили в частные компании или их создавали, в нее вернутся. Во-первых, работать проще, заработная плата будет высокая, постоянно есть объемы работ. Например, даже финансирование Рослесхоза 2 млрд руб. на установление границ лесничеств и лесопарков вокруг крупных городов с численностью населения более полумиллиона человек потребовало дополнительных «полевиков». Мы бросили клич, и к нам 200 лесоустроителей пришли из частных компаний. Во-вторых, частники сохранят свою нишу, потому что никто не передает на федеральный уровень вопросы, связанные с проектированием конкретных лесных участков и проектами освоения лесов. Это останется в рынке, «Рослесинфорг» от этого уйдет. Он будет по госзаданию выполнять государственно значимую деятельность, которая связана непосредственно с проведением лесоустройства, установлением границ, разработкой лесохозяйственных регламентов. Сейчас проблема в том, что собственник — Российская Федерация — не определяет состояние лесов и норму изъятия. Сегодня сам бизнес заказывает у частников таксацию, и она носит очень часто заказной характер. Ты говоришь: «Я в этом году хочу взять побольше», частник тебе делает, но не во всех органах государственной власти субъектов есть нормальный фильтр, который позволяет проверить эти данные таксации. Это серьезные талмуды с расчетами, поэтому они, как правило, поверхностно смотрят и, если что-то совпадает, дают положительное заключение. Система нормально не работает — сегодня бизнес фактически может забрать через эти частные лесоустроительные компании столько леса, сколько ему нужно. Поэтому должна быть единая федеральная централизованная система. Государство должно сказать: «Я владелец ресурса, мы знаем, сколько там леса, каких пород, сколько он стоит, сколько можно изъять без экологических потерь для территории. И на этом основании говорить бизнесу, сколько он может забрать. Бизнес сможет тоже прогнозировать свою деятельность на длительные периоды, не завышая свои аппетиты и не занижая.
— Планируется ли в ближайшее время передача контрольно-надзорных полномочий с регионального на федеральный уровень?
— Изъятие полномочий — это индивидуальное решение в отношении конкретного региона. Три года назад я вносил в Минприроды России представление об изъятии полномочий у нескольких регионов.
— Каких?
— Забайкальский край, Тыва и Бурятия. Это представление было рассмотрено, в любом случае окончательное решение принимает правительство Российской Федерации. Но такое решение не состоялось. Исходя из этого, изъятие полномочий — это кнут, но он лежит в шкафу, который пока закрыт на ключик.
— Почему?
— Потому что изъятие полномочий у виноватых — фактически признание неспособности руководителя региона организовать исполнение полномочий. При этом в упомянутых регионах в целом были проблемы социально-экономического характера, с одной стороны. С другой стороны, это несистемное решение: нужно в целом решать, сбалансирована ли система полномочий, или их снова нужно централизовать.
— С 2007 года полномочия, в том числе и по тушению пожаров, у регионов. Но каждый год до и во время пожароопасного сезона идут разговоры по возврату авиационной охраны лесов в единую федеральную службу. Будет ли это сделано в ближайшее время?
— Мы опять не преодолели позицию Федеральной антимонопольной службы по передаче «Авиалесоохране» всех полномочий по авиационной охране лесов. У них задача поставлена просто такая — развивать конкуренцию. Мы, в свою очередь, говорим о том, что это в принципе неконкурентная сфера. Здесь должны быть профессиональные исполнители. А «Авиалесоохрана» исторически занималась этой темой системно и более эффективно и результативно, чем другие. Мы в ближайшее время эти разногласия выносим на площадку правительства Российской Федерации. И если идея поддерживается вице-премьером (Гордеев), то постановление идет дальше уже на подпись председателю правительства Российской Федерации. Мы хотели бы к июню 2019 года уже закрепиться на Байкальской территории с нашей авиацией. Это наш первый этап. То есть берем на себя федеральные ООПТ. Но мы понимаем, что просто записать на бумаге эти полномочия недостаточно. По нашему плану передача нам полномочий заложена в некий трехлетний план, где мы расширяем сферы применения авиационных сил федерального резерва. После ООПТ мы должны закрепить за «Авиалесоохраной» полномочия по тушению пожаров в наиболее уязвимых субъектах. Их не более десяти в текущий момент. Но каждый пожароопасный сезон непредсказуем, например, в прошлом году у нас Мурманская область горела так, как не горела за последние 50 лет. Такое может случиться в любом из регионов в этом году при условии неблагоприятной погоды и ветровой нагрузки.
— Планируется ли потом эту практику развернуть на все регионы? Потому что даже в тех регионах, которые, может, и неуязвимые, авиации все равно нет.
— Да, авиации нет, она всегда фрахтуется. Мы доводим средства на авиационный мониторинг, а субъекты на эти деньги заключают госконтракты с авиационными предприятиями. Но точно так же этим может заниматься «Авиалесоохрана». Речь пойдет уже о перераспределении финансовых потоков. Если такое решение будет принято, и мы поймем, что «Авиалесоохрана» успешно развивается в этом направлении, то мы будем просить это финансирование в части затрат на авиационную составляющую охраны лесов от пожаров уже распределять на «Авиалесоохрану». Мы можем сами эти воздушные суда покупать или фрахтовать их, но это станет нашей централизованной единой системой, которая не будет завязана на принятии региональными комиссиями по чрезвычайным ситуациям или руководителями регионов каких-либо решений. «Авиалесоохрана» была мобильна. Достаточно 2,5–3 тыс. десантников на всю страну, чтобы их перемещать в составе централизованной службы и эффективно противодействовать возгораниям на малых площадях. Крупный пожар потушить практически невозможно. Можно рассчитывать только на дождь, можно отбить пожар от населенных пунктов, можно изменить его направление. Но сократить ущерб крайне сложно. Задача любой противопожарной службы — максимально быстро обнаруживать и ликвидировать возгорания. Централизованная система позволяет без лишних барьеров и субъективного фактора принимать эти решения.
— Если отойти от истории с полномочиями, то какие у Рослесхоза еще предложения?
— Мы активно призываем к изменениям подходов к ценообразованию в отрасли. Сегодня работают директивные ставки. В среднем ставка платы для арендатора равна 98 руб. за кубометр древесины. Это не так много, так как в структуре себестоимости — это от 4% до 8%. В мире же ресурс в структуре себестоимости стоит 40%, поэтому потенциал для роста у нас в 6–7 раз. Но линейное повышение нас не устраивает. Все развитые страны, например Канада, Штаты, Швеция, Финляндия, считают рентный платеж на основании индикативных цен — они смотрят цену на бирже, вычитают нормальную рентабельность, вычитают логистику, стоимость лесосечных работ и приходят к цене ресурса. То есть у тебя есть понятная рентабельность, и она всегда опирается на индикативные цены. Если цены снижаются, соответственно снижается и твой платеж за ресурс. Если мы по рентному подходу посчитаем нормальную ставку, то она будет в районе 500–600 руб. за кубометр, но из этой стоимости можно будет вычитать инвестиционные составляющие на строительство дорог и питомников. Сегодня же из 98 руб. вычитать нечего. Кроме того, к этим ставкам можно будет применять систему понижающих коэффициентов, которые учитывают глубину переработки древесины. У некоторых крупных лесопромышленных компаний при таком подходе ставка платежа будет равна нулю, но государство будет больше получать на налогах, платежах и социально-экономическом эффекте.
— Но при таком подходе останется только крупный бизнес.
— Нет. Даже мелкий и средний бизнес будет заниматься хоть и мелкой, но деревообработкой. Либо будет работать подрядчиком у крупного и среднего бизнеса на соответствующих сервисных контрактах. Сегодня есть еще одно мое соображение: если у тебя нет собственного лесоперерабатывающего производства, то у тебя не может быть и договора аренды лесного участка. То есть ты можешь заготавливать древесину на основании договора аренды только в том случае, если у тебя есть собственные перерабатывающие мощности.
— Разве это возможно реализовать в каких-то отдаленных местах и мелкому бизнесу?
— Все это возможно, просто им невыгодно. В некоторых субъектах федерации крупные лесопромышленники вынуждены покупать у латифундистов на корню этот лес, который те получили в 1990-е годы по непрозрачным схемам. Но потом, при новом Лесном кодексе, эти договоры были переоформлены с сохранением всех условий: невысокая арендная плата, небольшой объем мероприятий по лесовосстановлению и по охране лесов от пожаров. Сегодня «лесные рантье» платят арендную плату по 50 руб. за кубометр и тот же куб перепродают по тысяче рублей крупному лесопромышленнику, у которого есть переработка древесины. Вот за что они 950 руб. рентабельности получают? Именно от таких надо избавиться. У нас поручение правительства — провести сплошную проверку всех договоров аренды лесных участков. Это 7 тыс. договоров. Мы в эту работу уже вошли — нужно проверить законность их заключения, как они исполняются, адекватность лесовосстановления, объем изъятия. Мы будем в основном проверять тех, кто сегодня не имеет собственных мощностей по переработке древесины. Фактически абсолютно понятная и прогнозируемая модель трансформации этого рынка. Либо вы занимаетесь глубокой переработкой древесины и арендуете участок, либо через договоры купли-продажи получаете древесину по более высокой цене.