«Огонек» продолжает обсуждение утвержденной правительством Стратегии пространственного развития Российской Федерации до 2025 года.
Россия — страна возможностей. Знать бы только, где они зарыты
Фото: EPA / Vostock Photo
Новая реальность
Использованные нами методы изучения пространственного развития принципиально отличаются от подходов, преобладавших при разработке стратегий последних 20 лет. До сих пор главным объектом внимания были регионы, которые сравнивались между собой по данным региональной статистики. Регион воспринимался как неделимый атом в таблице Менделеева, и при таком подходе не учитывалось, что внутри региона есть множество территорий с самыми разными возможностями и проблемами. Используя статистику муниципального уровня, наша команда впервые смогла на цифрах показать, какой вклад в развитие экономики страны вносят муниципальные образования различного типа — от крупных городов до территорий ресурсного освоения. Такой срез выявил массу вещей, на которые раньше не обращали внимания.
Поясню. Есть много регионов-середняков, имеющих сходные статистические показатели (по объему валового регионального продукта и доходам на душу населения и т.д.), например Новосибирская и Омская области. Но если сравнивать между собой крупные города этих регионов, то они могут различаться более чем в 4 раза. До сих пор на федеральном уровне эти различия мало учитывались, а федеральная помощь равномерно размазывалась по территориям тонким слоем. Настолько тонким, что ускорить их развитие или создать критически важную инфраструктуру, чтобы, например, сдержать отток населения, было невозможно. Например, в дорожном хозяйстве на большинство муниципалитетов приходится менее 100 млн рублей инвестиций. Построить новую дорогу на эти деньги невозможно, хватит разве что на латание дыр. А нет дорог — нет и развития. Федеральные инвестиции, выделяемые регионам, реальные проблемы территорий решать не могли, поскольку с федерального уровня эти проблемы попросту не были видны. Таков один из выводов, к которым пришли наши эксперты. Насколько он учтен в Стратегии — другой вопрос.
«Коридорное моделирование»
Во всем мире наблюдается общая закономерность — происходит концентрация населения и экономики в крупнейших городских агломерациях. В России сегодня сложились крупные центры, каждый из которых дает более 1 процента экономического роста страны. Это 19 крупных агломераций и 4 минерально-сырьевых центра. В их числе Москва (17,6 процента), Санкт-Петербург (8,8), Екатеринбург (3,6), Воронеж (2,4) и др. Большой потенциал развития имеют и другие, пока менее развитые агломерации, их примерно 20. Там экономика более производительна, чем на окружающих эти города территориях. Там уже живет половина населения страны, и оно увеличивается: агломерации притягивают к себе людей. Там концентрируется промышленное производство, туда бизнес вкладывает деньги, развивается сфера потребления, накапливается потенциал дальнейшего развития, увеличивается производительность труда, особенно в отраслях, базирующихся на экономике знаний. Именно для таких отраслей необходима концентрация капитала и человеческих ресурсов. В тайге или в тундре, где плотность населения полчеловека на квадратный километр, этого достичь невозможно.
Наше исследование вскрыло много неожиданных вещей. Например, мы увидели, что город Махачкала вносит такой же вклад в экономический рост страны, как и Новосибирск,— 2,1 процента. До сих пор мало кто вообще причислял города Северного Кавказа к экономическим тяжеловесам, к ним прилип ярлык «дотационные», а оказалось, что это далеко не так. В Махачкале самые быстрые темпы урбанизации среди крупных российских городов, происходит ускоренное развитие новых производств и сферы услуг.
Или Воронеж, который долгое время считался проблемным городом. А мы выяснили, что Воронеж по вкладу в экономический рост обошел тот же Новосибирск,— 2,6 процента.
И также мы знаем сейчас, что самые высокие темпы роста за последнее время были не в Москве и не в Санкт-Петербурге, а в некоторых портовых территориях — до 30 процентов в год.
И в целом экономическая реальность, если ее изучать на муниципальном уровне, отличается от того, как ее привыкли видеть в столице. Вот пример. На Алтае были созданы две особые экономические зоны, в которых вводился облегченный налоговый режим для развития туризма. Но более высокие темпы роста показали другие районы Алтая, вне этих зон. Видимо, у инвесторов есть другие критерии эффективного вложения средств, которые не были учтены при создании зон. Похожее произошло в Калининградской области: самым быстрорастущим бизнесом оказался туризм на Балтийском взморье.
Быстрое развитие получают и некоторые логистические узлы на пересечении транспортных артерий. Иными словами, многие точки роста возникают благодаря созданию инфраструктуры. Это называется «коридорное моделирование»: появление транспортного коридора притягивает многие бизнесы, которые подтягиваются к нему поближе, чтобы воспользоваться преимуществами этого коридора.
В целом наши расчеты показали, что 27 полюсов роста, включая городские агломерации, зоны ресурсного освоения, сельскохозяйственные и другие узкоспециализированные территории, за последние пять лет обеспечили две трети экономического роста страны. Подчеркиваю, речь не о регионах, а именно о более дробных территориях, у каждой из которых свои особенности и своя структура экономики. Именно это и надо развивать.
«Тормозные колодки»
Многие инструменты федеральной пространственной политики до сих пор били мимо цели. Например, развитие транспортной инфраструктуры было направлено преимущественно на добычу и транспортировку сырьевых ресурсов. Однако главная засада вовсе не в этом. Наше исследование подтвердило: самые острые проблемы оказались связаны с недоразвитием… крупных городов.
Речь не о Москве и Санкт-Петербурге, стоящих все же особняком. А о городах, которые с прилегающими зонами влияния могут насчитывать до миллиона и более жителей (Екатеринбург, Нижний Новгород, Самара и др.), они не развивались так активно, как могли бы. Между тем их вес в экономике и населении настолько велик, что без ускорения их развития невозможно добиться желаемого ускорения темпов роста всей экономики.
Наши исследования указывают на три ключевые причины, мешающие успешному развитию крупных агломераций.
Первая — плохая транспортная инфраструктура, которая не позволяла бизнесам стать более производительными, ограничивала зону влияния агломерации и вела к тому, что она недоиспользовала свои ресурсы.
Вторая — малопривлекательная городская среда, которая приводила во многих крупных городах к хроническому оттоку наиболее производительных и профессионально подготовленных людей в другие территории, где были более благоприятные условия для жизни. Это связано и с доступностью социальных услуг, и с тем, как устроена городская жизнь, где можно отдохнуть, как устроено жилье, вообще с условиями жизни. И третья — это экология, которая убивает все, если она действительно плохая. Долгие годы этой проблемой всерьез не занимались, ситуация сильно запущена. И хотя бизнес кое-где вкладывался в снижение вредных выбросов в окружающую среду, в стране по-прежнему есть зоны настоящего экологического бедствия, и многие из них находятся в крупных городских агломерациях.
Вывод прост: эти «тормозные колодки» нужно снять, а для этого необходимо разработать индивидуальные программы развития крупнейших агломераций, ориентированные в первую очередь на повышение транспортной связности и обеспечение высокого качества жизни людей. Если в этом преуспеть, тогда и общая картина изменится. На проходившем недавно Красноярском экономическом форуме один из известных специалистов по пространственному развитию Александр Пилясов показал карту зон влияния крупных городских агломераций, рассчитанных с помощью математической модели. Оказывается, что в эти зоны попадает основная часть европейской территории страны и практически весь юг Сибири и Дальнего Востока. Это значит, что при ускорении роста экономики агломераций будет происходить и диффузия роста — его распространение на обширные территории в зоне влияния этих агломераций.
Сейчас у нас есть несколько регионов-доноров (в основном сырьевых), из которых ресурсы фактически идут на выравнивание более слабых регионов. В дальнейшем эту роль смогут взять на себя быстро развивающиеся агломерации, которые будут способствовать росту прилегающих территорий.
Издержки администрирования
Новые подходы к пространственному развитию предполагают работу не с регионами в целом, а с конкретными территориями на муниципальном уровне, чтобы максимально полно использовать возможности их роста. Эти подходы во многом учтены в Стратегии пространственного развития. Можно сказать, что благодаря им Стратегия стала новаторским документом, который поможет изменить в лучшую сторону развитие страны.
Но есть в Стратегии и моменты, которые не укладываются в общую логику и вызывают вопросы. Две самые проблемные темы — это создание макрорегионов и перечень перспективных отраслевых специализаций регионов. Разберем по порядку.
У нас давно уже пытаются координировать регионы, объединяя их в федеральные округа. Они периодически перекраиваются, но нет уверенности в том, что их создание принесло большую пользу в сфере экономики. И вот в Стратегии предлагается наряду с федеральными округами ввести еще одну «нарезку» мегатерриторий — так называемые макрорегионы, состав которых не совпадает с федеральными округами. Идея состоит в том, что федеральные округа слишком неоднородны и с экономической точки зрения правильней было бы сгруппировать регионы несколько иначе. Если в состав макрорегиона войдут более близкие по проблемам регионы, то легче будет координировать их развитие, в частности избегать излишнего дублирования отраслевых специализаций, чтобы не вызвать перепроизводства. Например, если есть несколько соседних регионов, богатых лесными ресурсами, то в рамках макрорегиона можно координировать строительство лесных дорог и лесозаготовки, чтобы не возникло избыточного предложения леса на рынке, не произошло падения цен и не была потеряна значительная часть инвестиций.
Но сторонники внедрения новой макрорегиональной сетки почему-то не учитывают того, что сложившаяся система взаимодействия между регионами действует на уровне федеральных округов. В ней участвуют не только губернаторы и представители региональных администраций, но и бизнес. Появление макрорегионов приведет к необходимости перестройки этих связей. Но систему федеральных округов при этом тоже никто не отменял. Произойдет дублирование сущностей, которое мало поможет координации политики, но сильно запутает всю систему, в которой сохранятся две несовпадающих нарезки регионов. Так или иначе, но потребуется создание параллельных структур для работы в макрорегионах наряду с уже существующими аппаратами полномочных представителей президента в федеральных округах. В чем здесь преимущества для системы управления — непонятно. Честно говоря, имеющиеся задачи вполне может решать и нынешняя система межрегиональных взаимодействий.
Теперь вторая позиция, которая вызывает много вопросов: прописанная в Стратегии перспективная специализация регионов. Приложение, в котором перечислены эти специализации, в 2 раза толще, чем основной текст Стратегии. Этот раздел противоречит основному тексту Стратегии, где речь идет не об отраслевом, а о территориальном подходе. Она провозглашает индивидуальный подход к каждой территории внутри региона на основе предварительного изучения ее возможностей и создания условий для развития бизнеса. Это имеет мало общего с априорным установлением отраслевой структуры в масштабах каждого региона. Сами списки отраслей строятся на инерционном подходе и напоминают попытку управлять автомобилем, глядя не вперед, а в зеркало заднего вида. Они перечисляют в основном уже существующие отрасли, а в современной экономике непрерывно возникают все новые возможности и виды деятельности, о которых совсем недавно никто и не подозревал.
Наконец, эти списки сильно дезориентируют относительно того, какие отрасли обеспечат наибольший вклад в экономический рост. Львиная их доля приходится на обрабатывающую промышленность, вклад которой в ВВП не превышает 20 процентов. Между тем основную часть экономического роста в России, как и в большинстве развитых стран, обеспечивают отрасли услуг, которые в перечнях перспективных отраслей упоминаются гораздо меньше. Думаю, что перечни перспективных отраслей, как и макрорегионы, относятся к числу наиболее слабых сторон новой Стратегии и имеют ограниченные перспективы практического применения.
Закон, нацпроекты и риски
В Стратегии пространственного развития сказано, что она разработана в соответствии с Федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации» и рядом других документов.
Закон был принят в 2014 году. Скажу прямо: это документ скорее вредный, чем полезный. Основная часть его текста — о том, как готовить портфель из огромного количества документов, в какой последовательности и кто их должен рассматривать и утверждать. А о том, как их претворять в жизнь и добиваться реальных результатов, не говорится почти ничего.
Закон порождает настоящий вал бюрократических документов, по некоторым оценкам, их число уже превышает 50 тысяч.
Из-за того, что их нельзя готовить одновременно, а требуется последовательная разработка «сверху-вниз», от федерального до муниципального уровня, полный цикл подготовки документов занимает долгие годы. Они успевают безнадежно устареть, не будучи еще принятыми. Невольно вспоминаются сцены из романа «Замок» Франца Кафки, в которых описан сюрреалистический процесс бюрократического бумаготворчества. Если буквально следовать логике этого закона, мы едва ли сможем с помощью стратегического планирования ускорить развитие страны. Не случайно стратегическое планирование на федеральном уровне фактически игнорирует положения закона о стратегическом планировании и реализуется в гораздо более простых проектных форматах. По факту основной формой стратегического планирования на федеральном уровне стали не концепции и стратегии, предусмотренные законом о стратегическом планировании, а приоритетные национальные проекты, которые успешнее всего реализуются на практике. Из 13 проектов 2018 года шесть полностью соответствуют целям и задачам пространственного развития: это «Жилье и городская среда», «Международная кооперация и экспорт», «Безопасные и качественные автодороги», «Экология», «Цифровая экономика» и «Комплексный план развития магистральной инфраструктуры».
Сейчас сложилась благоприятная ситуация для реализации проектов пространственного развития. В этом году впервые после пятилетнего падения начинается устойчивый рост бюджетных расходов в реальном выражении, и он продлится еще несколько лет. Бюджетная система сейчас устойчива и малодефицитна, а объем ресурсов, выделяемых для развития территорий, начинает увеличиваться. По нашей оценке, в период до 2030 года число территорий с быстрыми темпами роста значительно возрастет. В результате 2/3 экономического роста в стране придется не на 27 регионов, как в последние 5 лет, а на 37. И это также обеспечит более равномерное распределение развития по территории страны и более широкий охват населения зонами экономического роста (см. карту).
Нельзя не сказать и о рисках. Устойчивый экономический рост в нашей стране возможен, только если конъюнктура энергосырьевых рынков останется достаточно комфортной для наших экспортеров. Только если цены на нефть не упадут ниже 40 долларов за баррель, мы сможем за счет выручки от продажи нефти и других сырьевых ресурсов поддерживать приток валюты, позволяющий покупать важнейшие инвестиционные товары, необходимые для развития. Но такой благоприятный фон мировая экономика нам вовсе не гарантирует: в Европе и США высока вероятность циклической рецессии. Весьма возможно серьезное торможение экономического роста в Китае, какого эта страна не знала несколько десятков лет.
Если эти «черные лебеди» сойдутся, нас ожидают непростые времена. Отменить форс-мажорные обстоятельства пока никто не в силах, и в этом случае мы не сможем выйти на целевые темпы роста в 3,5 процента в год. Означает ли это, что тогда проблема пространственного развития страны перестанет быть актуальной? Вовсе нет, наоборот: усилия по развитию территорий помогут смягчить влияние внешних ограничений и открыть возможности для продолжения экономического роста.