На надзоре много чего написано

Вице-премьер Константин Чуйченко объявил о новой версии законопроектов по реформе контрольно-надзорной деятельности. Через две недели будет представлена концепция двух общих законов — «материального» и «процессуального», возможно, единого «контрольно-надзорного кодекса» даже после применения «регуляторной гильотины» создать не выйдет. Исходя из планов аппарата правительства, в 2020 году министерства вернут себе значительную часть власти над федеральными службами — она начала размываться сразу после реформы правительства 2003 года.

Вице-премьер и глава аппарата правительства Константин Чуйченко, выступая в Госдуме, сообщил, что новая версия «материально-правового» закона из состава документов, описывающих реформу контрольно-надзорной деятельности (КНД), будет подготовлена через две недели. «Первоначальная версия была размещена во время экономического форума. Честно скажу, она нам сама не очень нравится, мы сейчас пишем уже другую»,— сказал господин Чуйченко. «Это будет достаточно короткий закон — страниц, наверно, пятнадцать»,— отметил он.

Из слов вице-премьера можно было сделать вывод, что концепция реформы КНД в Белом доме вновь уточнена. Первоначальная версия (см. “Ъ” от 13 марта) предполагала создание «надзорного кодекса», описывающего процедуры надзора, и ревизию отраслевых законов, описывающих, что именно будет проверяться каждым контрольно-надзорным ведомством — именно в этой части планировалось применение «регуляторной гильотины», отсекающей все требования, не обновленные в процессе пересмотра «отраслевых» законов. Ревизию премьер-министр Дмитрий Медведев предполагал закончить к февралю 2020 года (см. “Ъ” от 16 января). «Процедурная» же часть была представлена Минэкономики в рамках Петербургского юридического форума (см. “Ъ” от 17 мая) — однако она сдвигала срок «срабатывания» гильотины на 2021 год.

Как следует из выступления господина Чуйченко, в текущей версии предполагается следующая логика. Существует «материально-правовой» и «процедурный» законы: первый, упрощенно, описывает распределение между ведомствами самого предмета контроля и надзора (использование земель, пожарные риски, здоровье граждан), второй — общие для всех процедуры КНД (проверки, предупреждения, экспертизы, обжалования решений и т. п.). «Материально-правовой» закон в том числе позволит избежать ситуации, когда контролирующая служба сама описывает требования, которые затем проверяет. В этот же документ планируется включить отдельные главы, описывающие каждый вид надзора. В качестве примера господин Чуйченко привел ветнадзор: «Не очень правильно, что ветеринары у нас занимаются надзором в сфере земельных отношений, а именно по использованию земель сельхозназначения с позиции использования». Рациональным он считает определение норм ведомством, отвечающим за все земли без исключения.

Как пояснил “Ъ” заместитель главы аппарата правительства Юрий Любимов, предполагается, что исчерпывающие перечни обязательных требований в разных сферах КНД должны быть изложены в отраслевых законах об обязательных требованиях. Если их число окажется относительно небольшим, есть шанс объединить эти отдельные законы в единый кодифицированный акт, особенную часть контрольно-надзорного кодекса (общая часть в этом случае — материальный и процессуальный законы). «Но пока это скорее мечта»,— признает господин Любимов: тесты на транспортном законодательстве выявили более 11 тыс. требований, «упаковать» все требования в единый кодекс сложно даже после применения «регуляторной гильотины», реализацией которой, собственно, и является актуализация требований законодательства до 2021 года. На следующем уровне, добавляет чиновник, законы уже конкретизируются подзаконными актами (также предмет работы «гильотины»).

Изменение схемы в течение 2020 года, если график принятия законопроектов будет соблюдаться, должно вызвать довольно радикальные изменения в отношениях «федеральное ведомство—подконтрольная служба». Несмотря на то что административная реформа 2003 года провозглашала примерно такой же принцип разделения полномочий в КНД (министерство определяет норму, служба проверяет ее соблюдение), окончательно «надзоры» не утратили функции нормотворчества, а зачастую оставались автономными. Очевидно, большинство служб будут настаивать на достигнутом уровне автономии, угрожая резким падением защиты ценностей граждан в переходном периоде, а также указывать на частично «силовой» характер своей деятельности — напомним, ЦБ и «структуры безопасности» реформе КНД, за исключением МВД, не подлежат. При этом объективно в текущей версии по меньшей мере гражданская часть КНД в России, видимо, мало что защищает.

Другая будущая проблема, очевидная уже сейчас,— необходимость быстро перестроить довольно инертные нормотворческие структуры и министерств, и служб. Первый казус в этой сфере уже есть: вчера Ростехнадзор опубликовал на regulation.gov.ru проект закона о промышленной безопасности, призванного заменить аналогичный документ 1997 года. Де-факто речь идет о приведении основного документа, на котором базируется КНД службы. По крайней мере при поверхностном изучении законопроект плохо соответствует идеям команды Константина Чуйченко, которые будут реализованы как в материальном, так и в процессуальном законах, не говоря уже о том, что значительная часть норм закона должна, в логике реформы КНД, формулироваться Минпромторгом, Минздравом и, возможно, Минэкономики. Неизвестно, что будет происходить с такого рода проектами, которых в службах и министерствах много: цикл разработки таких документов обычно составляет не менее полутора лет.

Олег Сапожков, Евгения Крючкова, Дмитрий Бутрин