Правительство утвердило общие требования к порядку и критериям оценки налоговых расходов субъектов РФ и муниципалитетов. Концепция Минфина в сфере контроля объемов и эффективности налоговых льгот, сформулированная в 2017 году, запускается по временной схеме. С 2020 года уже в постоянном режиме предоставление неэффективных льгот, анализировать которые будут с привлечением ФНС, может стоить увлекающимся скидками регионам части федеральных субсидии.
Фото: Анатолий Жданов, Коммерсантъ / купить фото
Требования, зафиксированные постановлением Белого дома №796 от 22 июня, де-факто реализуют «тонкую настройку» бюджетных отношений, анонсированную Минфином еще в 2017 году. Тогда замглавы ведомства Владимир Колычев описывал ее как внедрение применительно к налоговым льготам концепции «налоговых расходов»: «Мы хотим создать реестр налоговых расходов, в котором будут фиксироваться в том числе изначальные цели их введения и далее отслеживаться достижение целевых показателей» (см. “Ъ” от 7 сентября 2017 года). Всего Минфин заявлял о 1,5 тыс. льгот гражданам и юрлицам годовым объемом в 330 млрд руб. (см. “Ъ” от 3 ноября 2017 года).
Документ предполагает сведение с 2020 года всех налоговых льгот, предоставляемых регионами и муниципалитетами, в единые реестры их налоговых расходов — с указанием общего объема таких льгот.
В реестрах льготы будут разделены по специализации на социальные (их 8%), стимулирующие (72%) и технические (20%), а также по направлениям — в рамках каких госпрограмм субъекта или их структурных элементов, на основании каких нормативных документов и кем они предоставляются. Необходимо указывать общие суммы предоставляемых регионом или муниципалитетом налоговых скидок и оценку эффективности их использования. Для этого управления ФНС должны будут предоставлять региональным и местным администрациям подробную детализацию (фискальные характеристики) налоговых расходов — выборку данных, демонстрирующих объем предоставленных льгот, количество получателей и объем налогов, задекларированных ими для уплаты в региональный или местный бюджет. Для стимулирующих налоговых льгот, кроме того, УФНС будут предоставлять ретроспективные данные за шесть предшествующих лет.
Оценка эффективности проводится их кураторами (региональными и местными чиновниками, ответственными за их предоставление) по двум параметрам — соответствию целевому назначению и эффективности.
Сверять данные, полученные от регионов и ФНС, будет Минфин — в обязательном порядке целевое назначение и корректность расчетов эффективности министерство будет проверять для льгот, общий объем которых превышает 0,05% налоговых доходов консолидированного бюджета региона. Будет, в частности, проверяться соответствие льгот целям федеральных субсидий на выравнивание бюджетной обеспеченности — это означает возможность их снижения.
Также оценка эффективности увязывается с целями региональных программ, в которые вписано предоставление конкретных льгот, и в случае несоответствия одного другому кураторы налоговых расходов должны будут представлять предложения об их уточнении.
Обязаны кураторы будут проводить и сравнительный анализ результативности предоставления льгот и альтернативных методов достижения их целей (субсидий, госгарантий или снятия контрольно-надзорных ограничений), а также бюджетную самоокупаемость льгот, исходя из рассчитываемого Минфином номинального темпа прироста налоговых доходов (с учетом обслуживания госдолга субъектов, инфляции и реальной процентной ставки). Неэффективные льготы (бюджетный эффект от которых будет ниже расходов) предполагается учитывать при оценке эффективности исполнения госпрограмм и заменять альтернативной господдержкой — или же нужно закладывать их отмену в основные направления региональной бюджетной политики.
Очевидно, что немедленно Минфин не будет использовать новое бюджетное оружие против регионов, увлекающихся бюджетными скидками,— скорее, речь действительно идет об обязательной оценке региональной властью размеров предоставляемых льгот и о формировании рациональной региональной и муниципальной бюджетной политики, которая сейчас зачастую произвольна. Идея региональных «кураторов» при этом явно исходит из того, что подобная информация, которую ФНС и Минфин вполне могли бы получать централизованно, в первую очередь нужна региональным правительствам и мэрам.
Видимо, достаточно важно в происходящем включение в общую систему анализа льгот на региональном уровне социальных льгот — Минфин, заявляя о систематизации льгот в 2017 году, имел в виду в основном региональные льготы по налогу на прибыль, но не что-либо имеющее отношение к социальной сфере. Отметим, налоговые льготы в отношении населения в РФ распространены очень слабо, в перспективе такая информация может быть, по крайней мере в теории, использована и для формулировки более рациональной социальной налоговой политики. Сейчас большинство расчетов в этой сфере довольно произвольно.
Отметим, что на федеральном уровне аналогичные правила оценки эффективности налоговых льгот уже действуют — они введены постановлением правительства 439 от 12 апреля. Для регионов в 2019 году Минфин предусмотрел временную схему реализации правил, которая сменится жестким расписанием, привязанным к налоговому и бюджетному календарю, с 2020 года. Тогда же схема заработает в муниципалитетах. Обратная сторона этого процесса при успешности создаваемой Минфином таким образом системы контроля налоговых расходов — с одной стороны, перемещение субсидируемых бизнесов в схемы работы с менее прозрачным контролем (например, государственно-частного партнерства), с другой — в схемы «неформальных партнерств» убыточных государственных компаний, в том числе ГУП и МУП, с частным бизнесом по схеме национализации убытков и приватизации прибылей: бюджетный контроль стимулирующих мер в любом случае не в состоянии прямо влиять на бизнес-климат.