В этом году в России началась реализация глобальных программ федерального масштаба, направленных на исполнение майского указа президента Владимира Путина «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». В их числе и нацпроект «Здравоохранение». Во многих регионах он стал продолжением уже реализуемых отраслевых программ. Однако ряд механизмов реализации нацпроектов вызывает вопросы: в частности, регионы опасаются “финансовых рисков, связанных со сложностью оценки ресурсов и возможностью возникновения дополнительных расходов” и проблем межведомственного взаимодействия. Впрочем, в областях Черноземья отмечают, что пока реализация нацпроекта идет в соответствии с планом.
Фото: Олег Харсеев, Коммерсантъ
Фото: Олег Харсеев, Коммерсантъ
Программа на шесть лет
Согласно документам правительства РФ, общий бюджет для реализации нацпроектов с 2019 по 2024 годы составит 25,7 трлн руб. Из этой суммы больше всего — 10,1 трлн руб. — будет направлено на проекты по направлению «Экономический рост». Это «Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры» (6,3 трлн руб.), «Цифровая экономика» (1,6 трлн руб.), «Международная кооперация и экспорт» (956,8 млрд руб.), «Наука» (636 млрд руб.) и «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы» (481,5 млрд руб.), «Производительность труда и поддержка занятости» (52,1 млрд руб.).
На направление «Комфортная среда для жизни» планируется выделить 9,9 трлн руб. за шесть лет. Наибольшая часть этой суммы пойдет на нацпроекты «Безопасные и качественные автомобильные дороги» (4,8 трлн руб.) и «Экология» (4 трлн руб.). На нацпроект «Жилье и городская среда» из бюджета намереваются направить 1,1 трлн руб.
Меньше всего средств планируется потратить по направлению «Человеческий капитал» — 5,7 трлн руб. Здесь самыми затратными станут нацпроекты «Демография» (3,1 трлн руб.) и «Здравоохранение» (1,7 трлн руб.). Оставшиеся средства пойдут на реализацию нацпроектов «Образование» (784,5 млрд руб.) и «Культура» (113,5 млрд руб.)
Здравоохранение в приоритете
Согласно документам правительства РФ, ключевыми целями нацпроекта «Здравоохранение» являются снижение смертности населения, в частности младенческой, ликвидация кадрового дефицита в поликлиниках и доступность их услуг, охват граждан профосмотрами не реже раза в год, а также увеличение объема экспорта медицинских услуг.
В соответствии с этими целями Минздравом был разработан паспорт нацпроекта. Он включает в себя восемь федеральных проектов: «Развитие системы оказания первичной медико-санитарной помощи», «Борьба с сердечно-сосудистыми заболеваниями», «Борьба с онкологическими заболеваниями», «Развитие детского здравоохранения, включая создание современной инфраструктуры оказания медицинской помощи детям», «Обеспечение медицинских организаций системы здравоохранения квалифицированными кадрами», «Развитие сети национальных медицинских исследовательских центров и внедрение инновационных медицинских технологий», «Создание единого цифрового контура в здравоохранении на основе единой государственной информационной системы здравоохранения (ЕГИСЗ)» и «Развитие экспорта медицинских услуг».
Основная часть средств для финансирования проектов будет взята из федерального бюджета — 1,37 трлн руб. 265 млрд руб. должны будут предоставить бюджеты регионов, 94 млрд руб. — государственные внебюджетные фонды, оставшиеся 100 млн руб. — внебюджетные источники.
Наибольшая сумма в рамках нацпроекта отводится на борьбу с онкозаболеваниями — 969 млрд руб. На втором месте по объему средств — развитие детского здравоохранения, оно потребует 211,2 млрд руб. Несколько меньше пойдет на создание единого цифрового контура в здравоохранении (177,7 млрд руб.) и обеспечение медорганизаций квалифицированными кадрами (166,1 млрд руб.). На каждый из оставшихся федеральных проектов будет направлено меньше 100 млрд руб.
Тамбовская область: восемь из восьми
В Тамбовской области одной из основных целей нацпроекта «Здравоохранение», помимо охвата медосмотрами, ликвидации кадрового дефицита в медорганизациях и доступности поликлиник, является повышение к 2024 году продолжительности жизни до 78 лет. На реализацию нацпроекта в регионе планируется направить порядка 15,5 млрд руб., 2% от общей суммы финансирования будет выделено из бюджета области.
Отметим, что Тамбовская область — единственный регион Черноземья, участвующий во всех восьми федеральных проектах нацпроекта «Здравоохранение», включая «Развитие сети национальных исследовательских центров...». Минздравом РФ за Тамбовской областью закреплены 16 таких центров в соответствии с профилями оказания медпомощи. «С центрами организовано активное взаимодействие, в том числе с учреждениями третьего уровня, посредством телемедицинских технологий, за шесть месяцев 2019 года проведено 636 консультаций жителям области. В рамках оказания методической помощи в Тамбовскую область состоялись визиты ФГБУ “НМИЦ профилактической медицины”», — отметили в пресс-службе администрации региона.
Основными направлениями расходования средств федерального бюджета, в частности, станут переоснащение медучреждений оборудованием и замена аварийных фельдшерско-акушерских пунктов (ФАП) и амбулаторий. Кроме того, планируется приобрести передвижные медкомплексы, построить региональный онкоцентр, организовать работу службы авиамедицины.
Средства из областного бюджета направят в первую очередь на модернизацию инженерных коммуникаций, благоустройство территорий вокруг медучреждений, подготовку кадров, создание организационно-планировочных решений в поликлиниках и другие цели.
«При формировании бюджета Тамбовской области в приоритетном порядке предусмотрены бюджетные ассигнования на реализацию нацпроектов», — отметили в пресс-службе администрации региона.
Взаимодействие между Минздравом РФ и региональными управлениями здравоохранения осуществляется, как правило, через заключение соглашений с закрепленными в них целевыми показателями для региона и размером финансовой помощи со стороны федерального бюджета. «В Тамбовской области в настоящее время заключено семь соглашений о реализации региональных проектов и шесть соглашений о предоставлении межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджету Тамбовской области. Они рассчитаны только на 2019 год», — подчеркнули в администрации региона.
Курская область: запланированное достигнуто
В Курской области реализуются семь региональных проектов из восьми, входящих в состав нацпроекта «Здравоохранение»: все, кроме проекта «Развитие сети национальных медицинских исследовательских центров и внедрение инновационных медицинских технологий».
На реализацию нацпроекта за шесть лет планируется направить 16,98 млрд руб., из них 2,96 млрд руб. — средства федерального бюджета, 1,9 млрд руб. будет выделено из бюджета Курской области, 12,1 млрд руб. — из средств государственных внебюджетных фондов, 5,4 млн руб. — из внебюджетных источников.
Наибольшее количество средств выделено на реализацию регионального проекта «Борьба с онкологическими заболеваниями» — около 12,9 млрд руб. Это обусловлено и высоким уровнем смертности от новообразований (245,3 случая на 100 тыс. населения), и высоким показателем онкозаболеваемости в Курской области по итогам 2018 года (3331,1 на 100 тыс. населения области).
«В приоритете достижения целевых показателей региональных проектов – обеспечение доступности первичной медико-санитарной помощи жителям сельской местности, особое внимание уделяется борьбе с сердечно-сосудистыми и онкологическими заболеваниями – лидерами в структуре смертности населения. Важным аспектом является формирование среды, мотивирующей граждан к ведению здорового образа жизни», — отметили в пресс-службе администрации Курской области.
Также в числе первоочередных задач в рамках региональных проектов — создание комфортных условий в детских поликлиниках, строительство многопрофильной областной детской больницы, ликвидация кадрового дефицита в поликлиниках. «В настоящее время комитетом здравоохранения Курской области уже выполнен ряд мероприятий, запланированных на этот год. Основными из них являются определение кадровой потребности на текущий год и заключение договоров о целевом обучении», — отметили в пресс-службе администрации региона.
В администрации Курской области уточнили, что отчет по реализации проектов строится на основе годовых показателей: «Все запланированные контрольные точки реализации мероприятий в настоящее время достигнуты».
Фото: Олег Харсеев, Коммерсантъ
Фото: Олег Харсеев, Коммерсантъ
Воронежская область: новое оборудование и новые объекты
Воронежская область участвует в тех же семи из восьми региональных проектов нацпроекта «Здравоохранение», что и Курская. Объем финансирования нацпроекта за счет консолидированного бюджета области составит в 2019–2024 годах более 8,3 млрд руб., в том числе федеральное финансирование — 6,3 млрд руб. При этом в пресс-службе правительства подчеркнули, что средства внебюджетных фондов в финансировании нацпроекта в регионе не предусмотрены.
Все региональные проекты в рамках нацпроекта уже начали реализовываться. В рамках проекта «Развитие первичной медико-санитарной помощи» в 2019–2020 годах, в частности, планируется заменить здания семи ФАПов и создать два новых, построить две вертолетные площадки с возможностью круглосуточного использования, а также приобрести 38 передвижных медицинских комплексов и 24 мобильных ФАПа. На эти и другие цели предусмотрено 25,13 млн руб., из которых 18,16 млн руб. — средства федерального бюджета.
Губернатор Воронежской области Александр Гусев
В рамках нацпроекта достаточно большие затраты идут и на оснащение оборудованием, и на строительство новых объектов. Мы должны найти баланс между строительством и содержанием уже действующих объектов в достаточно комфортном для посетителей виде. В этом году мы начали работу, связанную с приведением в порядок объектов здравоохранения. На 20-й год давайте делать достаточно объемную программу с точки зрения выполняемых работ. По финансированию у нас возможности будут, учитывая схему с 2 млрд руб., которые будут направляться на поддержание действующих объектов здравоохранения и культуры».
Основная цель проекта «Борьба с сердечно-сосудистыми заболеваниями» — снижение смертности от болезней системы кровообращения. В числе первоочередных задач — переоснащение регионального сосудистого центра на базе БУЗ ВО ВОКБ № 1 и девяти первичных сосудистых отделений (в трех больницах скорой помощи Воронежа и шести районных больницах), включая оборудование для ранней медицинской реабилитации. В 2019 году на реализацию проекта получен трансферт из федерального бюджета в размере 204,6 млн руб.
«Кроме того, для достижения оптимистичных прогнозов по снижению смертности от острого коронарного синдрома (ОКС, к 2024 году – 18,2%) планируется поэтапное открытие трех межрайонных отделений рентгенохирургических методов диагностики и лечения с дооснащением ангиографическими установками и дальнейшим изменением маршрутизации пациентов с ОКС в БУЗ ВО ВГКБСМП №10 (к 2020 году), борисоглебской (к 2022-му) и россошанской (к 2023 году) районных больницах», — уточнили в правительстве региона.
Основной целью проекта по борьбе с онкозаболеваниями является снижение смертности от злокачественных новообразований в РФ до 185 на 100 тыс. населения в 2024 году (базовый показатель по РФ – 200,6). На эти и другие цели в 2019 году получен трансферт из федерального бюджета в размере 518,4 млн руб.
Региональный проект по развитию детского здравоохранения включает, в первую очередь, дооснащение к 2020 году не менее 95% детских поликлиник необходимыми медицинскими изделиями и создание в них условий для комфортного пребывания детей. Будет организована работа кабинетов детских акушеров-гинекологов и урологов-андрологов. Планируется увеличение коечной мощности и дооснащение отделения реабилитации для детей Лискинской районной больницы, а также приобретение мобильного диагностического модуля для повышения доступности медпомощи детям в отдаленных районах. Общий объем финансирования регионального проекта в 2019 году составляет 295 млн руб., в том числе 149 млн руб. — средства федерального бюджета.
А на реализацию проекта по обеспечению медорганизаций системы здравоохранения квалифицированными кадрами федеральное финансирование не предусмотрено. Устранять кадровый дефицит планируется как за счет дополнительной подготовки специалистов, так и путем совершенствования механизмов закрепления специалистов в отрасли. Ожидается, что в результате в государственных и муниципальных медорганизациях вырастет численность медработников и составит не менее 31,745 тыс. специалистов. При этом число медиков, совершенствующих свои знания в рамках системы непрерывного медобразования, составит не менее 31,536 тыс. человек.
К 2022 году в Воронежской области в рамках проекта по созданию единого цифрового контура в здравоохранении должно быть завершено внедрение государственных информационных систем, соответствующих требованиям Минздрава России, и подключение к ним всех медорганизаций региона. Финансирование проекта в 2019 году составляет 350,1 млн руб., в том числе из федерального бюджета — 246,1 млн руб.
Целью проекта по развитию экспорта медицинских услуг является увеличение данного показателя не менее чем в четыре раза к 2024 году по сравнению с 2017 годом. Уже утвержден перечень из 14 медорганизаций, участвующих в реализации проекта, разработана система мониторинга статистики. В первом полугодии, по данным правительства региона, оказана платная медицинская помощь 3,41 тыс. иностранным гражданам.
Кроме того, губернатор Воронежской области Александр Гусев еще на этапе подготовки к реализации нацпроектов поручил обращать внимание на вопросы, связанные с финансированием содержания учреждений здравоохранения, учитывая новые объекты и дополнительные направления.
Губернатор Воронежской области Александр Гусев
Давайте заниматься с ФОМС, и в министерстве эту проблему нужно обозначать. Потому что, помимо онконаправления, где у нас появляются большие объекты, есть и передвижные медицинские комплексы, их содержание будет требовать затрат».
«Давайте мы обобщим, примерно представим себе объемы дополнительных затрат на функционирование уже после реализации первого этапа национального проекта до 2024 года и поймем, какие у нас источники финансирования. Дополнительно к тем средствам, о которых шла речь, примем решение о направлении денег на капитальный ремонт медучреждений. Это будут средства областного бюджета, никак не связанные напрямую с реализацией нацпроекта, но тем не менее они будут способствовать достижению показателей», — подчеркивал глава региона.
Белгородская область: опора на «дорожные карты»
В Белгородской области на реализацию региональной составляющей нацпроекта «Здравоохранение» планируется направить более 12,5 млрд руб. Свыше 3,6 млрд руб. из этой суммы будет получено из федерального бюджета, около 2,5 млрд руб. — из областного, более 6,4 млрд руб. — из внебюджетных фондов (фондов ОМС и ФСС).
В Белгородской области для достижения каждого из целевых показателей по нацпроекту регулярно проходят совещания с участием муниципальных образований области, каждый район и город области реализует «дорожные карты», отметили в пресс-службе правительства региона.
«Стратегические задачи департамента здравоохранения и соцзащиты населения области на ближайшую перспективу коррелируют с федеральными и включают в себя повышение доступности первичной медпомощи, качества специализированной, в том числе высокотехнологичной, медпомощи, решение кадрового дефицита, совершенствование информационных технологий в сфере здравоохранения», — отметили в правительстве Белгородской области.
Ключевым федеральным проектом для региона является «Борьба с сердечно-сосудистыми заболеваниями», поскольку в структуре смертности региона именно они занимают первое место. Наибольшее количество средств (более 8 млрд руб.), как и в других регионах, планируется направить на проект «Борьба с онкологическими заболеваниями». «Большинство оборудования находится в устаревшем состоянии и требует замены», — пояснили в правительстве региона.
Липецкая область: 17,37 млрд рублей на «Здравоохранение»
В Липецкой области среди основных задач нацпроекта — сохранение здоровья, сокращение предотвратимой смертности и увеличение продолжительности жизни населения.
Совокупные расходы консолидированного бюджета области на этот нацпроект до 2024 года прогнозно составят 17,37 млрд руб. — больше, чем в каком-либо другом регионе в Черноземье. Большую часть из них (12 млрд руб.) покроет бюджет Фонда обязательного медицинского страхования (69%), 3,95 млрд руб. будет выделено из федерального бюджета (23%), 1,4 млрд руб. — из областного (8%). Самой затратной статьей, как и в других регионах, станет «Борьба с онкологическими заболеваниями», на нее отведено 15,17 млрд руб. В числе основных задач — открытие шести центров амбулаторной онкологической помощи в медорганизациях.
В рамках реализации проекта «Борьба с сердечно-сосудистыми заболеваниями» планируется переоснастить пять первичных сосудистых отделений и регионального центра в том числе реабилитационным оборудованием, создать второй региональный сосудистый центр и сосудистую операционную в первичном сосудистом отделении Ельца.
«Нацпроект “Здравоохранение” наибольшие финансовые вложения предусматривает на развитие высокоспециализированной и высокотехнологичной медпомощи, однако на первичное звено запланировано не так много, как требуется. Хорошо понимает это и администрация нашего региона. Благодаря инициативе врио главы администрации Липецкой области Игоря Артамонова в этом году именно на развитие первичной и специализированной помощи в районные и городские стационары и поликлиники выделено дополнительно 500 млн руб.», — рассказали в пресс-службе администрации региона. На эти средства закуплено самое необходимое оборудование для ранней диагностики заболеваний, для проведения диспансеризации и профосмотров.
Липецкая область стала одним из первых регионов, где «бережливые технологии» будут внедрены не только в поликлиниках, но и в больницах, рассказали в пресс-службе администрации Липецкой области.
В качестве экспериментальной модели выбраны пять ведущих областных стационаров. Также в 2019 году запланировано внедрение принципов бережливого производства в 12 детских поликлиниках.
Кроме того, в рамках других региональных проектов планируется создание пяти новых и замена находящихся в аварийном состоянии ФАПов, требующих сноса и реконструкции, приобретение четырех мобильных медкомплексов, строительство вертолетной площадки. Строительство части ФАПов уже завершается. Кроме того, планируется дооснащение первичных сосудистых отделений и переоснащение регионального сосудистого центра, а также устранение кадрового дефицита.
Фото: Олег Харсеев, Коммерсантъ
Фото: Олег Харсеев, Коммерсантъ
Орловская область: ориентация на обновление
По данным из открытых источников, общая сумма финансирования нацпроекта в Орловской области составит 9,01 млрд руб., из них 7,3 млрд руб. будет направлено на борьбу с онкологическими заболеваниями. В 2019 году по нацпроекту в регион будет направлено 622 млн руб. В числе первоочередных планов — приобрести 300 единиц медоборудования для борьбы с сердечно-сосудистыми заболеваниями в регионе в 2019-2021 годах, еще 180 единиц — для Орловского онкодиспансера и НКМЦ им. З.И. Круглой в 2019-2021 годах. Также в планах построить хирургический корпус онкодиспансера на 140 коек к 2022 году. Согласно целевым показателям, к 2024 году в медучреждениях области должны будут работать 3,127 тыс. врачей и 8,542 тыс. специалистов со средним медицинским образованием.
«Все мероприятия нацпроекта “Здравоохранение” направлены на обновление медицинского оборудования — диагностического, ультразвукового, следящего», — цитировали в августе 2019 года местные СМИ руководителя департамента здравоохранения Орловской области Ивана Залогина.
Первые итоги
Серьезная критика исполнения нацпроектов прозвучала в Госдуме при обсуждении поправок в бюджет на 2019 год. Правительству указывали, в частности, на несогласованность действий министерств и ведомств по выделению и освоению средств, слабую координацию действий федеральных и региональных властей, а также на относительно низкую общую эффективность предпринимаемых мер.
В июле в правительстве РФ подводили итоги работы по нацпроектам в первом полугодии — в частности, в рамках заседания президиума совета при президенте по стратегическому развитию и нацпроектам. Как отмечал премьер-министр Дмитрий Медведев, первые месяцы работы по крупным нацпроектам «часто связаны с решением множества оргвопросов», в частности, «заключения контрактов, перечисления денег, трансфертов, организации работы в регионах».
Из предусмотренных на текущий год 1,7 трлн руб. кассовое исполнение составило приблизительно 661 млрд руб. (по данным на конец первой декады июля). «В целом это более или менее приемлемая ситуация. Но проблемы остаются, и там, где они остаются, естественно, эту работу нужно будет ускорять, работать эффективнее, более активно», — отмечал Дмитрий Медведев.
У самих регионов основные вопросы вызывает распределение финансирования между федеральным и региональными бюджетами. Согласно утвержденным в конце 2018 года предельным уровням софинансирования нацпроектов федеральным центром на 2019–2021 годы, для большинства регионов они колеблются в пределах 81–99%. При этом минимум приходился на регионы с высоким налоговым потенциалом, например 0% для Москвы и 14% для Ямало-Ненецкого автономного округа. Однако в части регионов считают, что объем их участия в нацпроектах оказался выше, чем это было предусмотрено правительством. В частности, о таком несоответствии заявляли глава Чукотки Роман Копин и губернатор Самарской области Дмитрий Азаров. Последний отмечал, что в нацпроектах не учтена часть расходов, например затраты на проектирование и благоустройство при строительстве и оплату госэкспертизы. Это также увеличивает расходы региона.
Фото: Олег Харсеев, Коммерсантъ
Фото: Олег Харсеев, Коммерсантъ
Еще одна причина жалоб губернаторов центру — хроническая проблема срыва госзакупок. Так, например, в Псковской области, по словам губернатора Михаила Ведерникова, заключено 45% необходимых для нацпроектов госконтрактов. Причины — отсутствие заявок, технические ошибки в документации, а также срыв конкурсов недобросовестными участниками. Дмитрий Медведев предложил ввести дополнительную ответственность за манипуляции на торгах, так как они вызывают «миллионные, если не миллиардные убытки».
Впрочем, по мнению директора Центра исследований постиндустриального общества Владислава Иноземцева, озвученному в СМИ, федеральный центр сегодня «делает все от него зависящее» для того, чтобы обеспечить новым проектам своевременное и достаточное финансирование. А «пробуксовка» нацпроектов, на которую нередко указывают не только критически настроенные к власти эксперты, но также депутаты и министры, якобы «обусловлена не финансированием, а внутренними проблемами их исполнения». К внутренним проблемам он относит «организационную и технологическую способность реализовать те или иные планы» и «сложность согласования их реализации с региональными властями».
Риски регионов Черноземья
В регионах Черноземья ярко выраженных проблем пока не отмечают, указывая, впрочем, что есть «финансовые риски, связанные со сложностью оценки ресурсов и возможностью возникновения дополнительных расходов». «Финансовые риски могут стать существенным сдерживающим фактором эффективной реализации проекта. Сейчас проблем при реализации региональных проектов на территории Тамбовской области нет», — отметили в администрации Тамбовской области.
Кроме того, есть определенные организационные риски, связанные со сжатыми сроками подготовки региональной составляющей и отсутствием на федеральном уровне четких контуров реализации предлагаемых моделей, добавили в Тамбовской региональной администрации.
В администрации Курской области уверены, что проведенная в полном объеме подготовительная работа позволила минимизировать возможные риски выполнения программы. «Возможным фактором недостижения целевых показателей могло бы стать недостаточное межведомственное взаимодействие в ходе реализации проектов, но и с этим риском мы успешно боремся, выделяя рабочие группы, создав ведомственный проектный офис», — отметили в пресс-службе региональной администрации. Это позволило «наладить процесс быстрого и эффективного обмена информацией», а также «обеспечить возможность корректировки хода реализации проекта в режиме реального времени».
О важности межведомственной работы при реализации нацпроектов говорил и губернатор Воронежской области Александр Гусев. «В части цифровизации, разработки и внедрения новых информационных систем очень важно сейчас нам не ошибиться. Понятно, что эта тема из области узкоспециальной, компетенций одного департамента здесь недостаточно», — отмечал глава региона.
В Белгородской области сказали, что “сложности с реализацией нацпроектов в регионе отсутствуют”, в Орловской и Липецкой областях не ответили на вопросы о сложностях реализации нацпроектов.