Отмена советских законов и декретов грозит подрубить фундаментальные основы национальной охраны исторических памятников.
Отмена документов по охране памятников советских времен — удар по юридическому статусу таких символов России, как церковь Вознесения в Коломенском (XVI век)
Фото: Дмитрий Коробейников / ТАСС
Отмена документов по охране памятников советских времен — удар по юридическому статусу таких символов России, как церковь Вознесения в Коломенском (XVI век)
Фото: Дмитрий Коробейников / ТАСС
В самом деле, а что тут не расстаться и не посмеяться? С омлетами, понятное дело, всякий ресторатор и без инструкции справится, поскольку у нас каждая кухарка может управляться не только с государством, но — теоретически — еще и с электроплитой. А что до постановления об излишествах в цветочном оформлении городов, если его всерьез применить, то чем же будет занять свою жилищно-коммунальную гвардию, скажем, столичной мэрии?
Но есть в государстве и другие материи, где с советскими актами стоит обойтись осторожнее. Ведь в перечень упраздняемого за ненадобностью, как ожидается, попадут свыше 20 тысяч нормативных актов 1917–1991 годов, затрагивающих самые различные сферы деятельности. Культурное наследие, например, не вынесет радикализма.
Предыстория
Выборгский замок (основан в XIII веке)
Фото: Наталья Гарнелис / ТАСС
Выборгский замок (основан в XIII веке)
Фото: Наталья Гарнелис / ТАСС
Отмену древних нормативных актов называют «регуляторной гильотиной». О необходимости этой процедуры сказал еще в феврале 2019-го президент РФ Владимир Путин в послании Федеральному собранию. Через несколько дней, 26 февраля, президент издал поручение правительству (№ 294, п. 3б), которым предписывалось «при участии ведущих деловых объединений предпринимателей обеспечить внесение в законодательство Российской Федерации изменений, предусматривающих отмену с 1 января 2021 г. всех нормативных правовых актов, устанавливающих требования, соблюдение которых подлежит проверке при осуществлении государственного контроля (надзора), и введение в действие новых норм, содержащих актуализированные требования, разработанные с учетом риск-ориентированного подхода и современного уровня технологического развития в соответствующих сферах».
Поручение Владимира Путина, таким образом, было сбалансированным: отмена старых норм компенсировалась введением новых. Правда, «риск-ориентированный подход», то есть возможность реагирования госорганов только в случае доказанной и непосредственной угрозы нарушения закона, применительно к охране исторических памятников, скажем так, не увеличит степень их защищенности, но это отдельная и узкоспециальная тема разговора. Чтобы не отвлекаться от главного сюжета, проследим, как поручение президента претворяли в жизнь.
Дмитрий Медведев сначала утвердил план мероприятий («дорожную карту») по приведению в действие «регуляторной гильотины», а потом дал поручения готовить перечни видов государственного контроля (надзора), которые должны под гильотину попасть, и предложения по изменению соответствующих правительственных нормативных актов.
Одновременно с этим шла работа по составлению перечней советских законов и нормативных актов, подлежащих отмене в первую очередь, не дожидаясь установленного президентом срока 1 января 2021 года.
«О введенiи новаго правописанiя»
Ипатьевский монастырь, Кострома (XVI–XVII век)
Фото: РИА Новости
Ипатьевский монастырь, Кострома (XVI–XVII век)
Фото: РИА Новости
В распоряжении автора есть предварительные списки (всего их три) этих актов, разосланные недавно правительством по ведомствам и экспертным группам. Чтение этих списков — весьма увлекательное занятие. С одной стороны, даже удивительно, какие акты, оказывается, продолжают действовать в Российской Федерации. С другой стороны, интересно задуматься о юридических последствиях их отмены.
Один из первых кандидатов «на выход» — декрет Народного комиссариата просвещения РСФСР от 23 декабря 1917 года «О введенiи новаго правописанiя» (именно так, поскольку, пока он не был принят, писать декрет приходилось по старой орфографии). Сомнений нет: в нем сегодня - никакого смысла. Однако только юристам-знатокам судить, означает ли с точки зрения буквы закона отмена сего декрета восстановление в правах ятя, твердого знака после согласных в конце слов, i десятеричного и всех прочих прелестей дореволюционного русского правописания. Формально – повод возникает.
Совершенно понятно, что в нынешнюю российскую действительность никак не вписывается, например, декрет Совета Народных Комиссаров РСФСР от 19 сентября 1923 года «О порядке реализации церковных имуществ обиходного характера». Зато теоретически возможна дискуссия о юридических последствиях отмены декрета Совета Народных Комиссаров РСФСР от 29 октября 1917 года «О восьмичасовом рабочем дне». И еще много чего…
На культурном фронте
Серьезный пласт предлагаемых к упразднению законоположений составляют нормативные акты в сфере культуры. Расставание с огромным их большинством и в самом деле представляется беспроблемным. Вряд ли отечественная культура понесет большой урон от прекращения действия «Инструкции о порядке безвозмездной передачи литературы из неиспользуемых фондов библиотек министерств, ведомств и организаций» (1959) или «Типового положения о музее, работающем на общественных началах» (1978). Хотя, конечно, и непонятно, кому сегодня всерьез мешают дышать эти документы.
Но некоторые акты сферы охраны культурного наследия до сих пор используются его защитниками в борьбе за сохранность памятников, в том числе и в судебной сфере. По объективной причине — в новом и новейшем законодательстве до сих пор наблюдаются лакуны и «белые пятна», восполняемые только с помощью документов советского времени.
Таких, например, как приказ Минкультуры СССР 1986 года «Об утверждении "Инструкции по организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры СССР"». Ее последовательное применение позволяет сохранить историческую среду десятков российских городов. Уж не этим ли вызвано желание ее окончательно упразднить?
Те же вопросы вызывает намерение вывести из числа действующих приказ Минкультуры СССР 1986 года «Об утверждении "Инструкции о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры"».
Из этой же серии — постановление коллегии Минкультуры РСФСР, коллегии Госстроя РСФСР, президиума Центрального совета ВООПИК (февраль 1990 г.) «Об утверждении нового списка исторических населенных мест РСФСР». Похоронить его — значит окончательно расстаться с надеждой восстановить в правах особый порядок градостроительного регулирования для более чем 450 старинных российских городов из этого списка. Они не удостоены в новейшие времена титула «исторических поселений», обеспечивающего и сохранность городской ткани, и дополнительное финансирование реставрации памятников и благоустройства.
Краеугольные камни
Суздальский кремль (основан в XI веке)
Фото: РИА Новости
Суздальский кремль (основан в XI веке)
Фото: РИА Новости
И уж совсем угрожающе выглядят намерения упразднить базовые документы национальной системы охраны исторических памятников. Их названия, номера и даты знает наизусть каждый профессионал сферы сохранения наследия. Это в первую очередь постановление Совета Министров РСФСР от 30 августа 1960 года № 1327 «О дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры в РСФСР» и его же постановление от 4 декабря 1974 года № 624 «О дополнении и частичном изменении постановления Совета Министров РСФСР от 30 августа 1960 г. № 1327 "О дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры в РСФСР"».
Дело в том, что этими постановлениями не только предписывались те или иные мероприятия, но и утверждались списки сотен исторических памятников общегосударственного (ныне федерального) значения. Это — правоустанавливающие документы, на которые и в наши дни ссылается Единый государственный реестр объектов культурного наследия. В этих списках — общепризнанные мировые и национальные шедевры, например церковь Вознесения в Коломенском, Московский Кремль, Кижский погост, Троице-Сергиева лавра, Выборгский замок, столичные Новодевичий, Андроников, Данилов и Донской монастыри, церковь Троицы в Никитниках и Богоявленский собор в Елохове, старообрядческие монастыри у Преображенской заставы, усадьба Останкино, Путевой дворец в Твери, Ипатьевский монастырь в Костроме, суздальские кремль и Спасо-Евфимиев монастырь, Дербентская крепость и многие другие хрестоматийные объекты национального наследия, символы России. Ликвидировать эти постановления — значит рубить под юридический корень всю систему национальной охраны памятников, подвергая сомнению их юридический статус.
Большое значение имеют и локальные старинные акты, если они касаются прославленных памятников, известных на всю страну. Упразднить, например, постановление Совета Министров РСФСР от 31 мая 1961 года № 683 «Об объявлении Бородинского поля Государственным Бородинским военно-историческим музеем-заповедником» не означает ли выбить юридическую основу самого его существования и, что не менее важно, охранных режимов застройки и использования Бородинского поля и его окрестностей?
А отменить постановление Совета Министров РСФСР от 5 января 1983 года № 5 «О мерах по дальнейшему сохранению и улучшению использования памятников и памятных мест Тульской и Калужской областей, связанных с жизнью и творчеством народного художника РСФСР В.Д. Поленова» не в пользу ли застройщиков, пытающихся в наши дни легализовать незаконные коттеджи на землях историко-художественного заповедника в Поленове?
Или: отменим постановление Совета Министров РСФСР от 20 ноября 1987 года № 447 (в редакции от 13 апреля 1993 г.) «Об издании Свода памятников истории и культуры РСФСР» и забудем, стало быть, о том, что с 1998 года, когда вышел первый его том, издано всего около дюжины из запланированных 200 томов, а финансирование издания новых книг бесценного свода фактически остановлено?
Охранная конспирология
Дербентская крепость (основана в VI веке)
Фото: Пирогов Юрий / PhotoXPress.ru
Дербентская крепость (основана в VI веке)
Фото: Пирогов Юрий / PhotoXPress.ru
У меня нет документальных оснований утверждать, что все вышеперечисленное делается специально, намеренно — с тем, чтобы ослабить рубежи национальной охраны памятников, выбить юридические основы, легализовать незаконное и т.д. и т.п.
Впрочем, очень скоро это станет понятно — по окончательному списку того, что к 1 января 2020 года положат под гильотину.
Но вместе с тем есть все основания думать, что без этих (и других, перечислять которые здесь нет места) нормативных актов ХХ века ослабить, легализовать и потрафить застройщикам будет гораздо проще, чем при их наличии.
Нет, конечно, оснований паниковать: времени еще немного есть, над окончательной редакцией перечней будущих жертв «гильотины» трудятся созданные правительством специальные рабочие группы. Знатоки госаппарата советуют формировать перечни актов, не подлежащих отмене, перечни видов госнадзора и госконтроля, не подлежащих ослаблению.
Специалисты в области охраны культурного наследия, разумеется, способны сформировать и то и другое. Но где гарантия, что их услышат и послушают, а не отмахнутся: дескать, потом разберемся, а сейчас нужно выполнять поручения президента и премьер-министра? В этой связи показательно, что рабочая группа по видам контроля в сфере культуры создана и функционирует не при Минкультуры РФ, а при Минэкономразвития. Там приоритеты-то понятные.
Остается, конечно, надежда на Советы при президенте РФ — по культуре, науке, гражданскому обществу. Возможно, они сыграют в ноябре-декабре надлежащую роль, и слом основ национальной системы охраны исторических памятников под видом исполнения президентских поручений не состоится. Насколько мне известно, представители культурного сообщества, вхожие в высокие властные коридоры, готовы настаивать даже на том, чтобы вообще вывести из-под «регуляторной гильотины» все акты, имеющие отношение к культурному наследию. По той логике, что смысл госнадзора в этой сфере — не во взимании штрафов с предпринимателей, а в неусыпном контроле за сохранностью культурного наследия, что в конституции обозначено как обязанность каждого. Надеюсь, к таким аргументам прислушаются.
Но, как ни крути, остается вопрос: почему подготовка такой масштабной и важнейшей законодательной реформы (в качестве исторического аналога вспоминается отмена законодательства Российской империи после 1917 года) идет келейно, кулуарно, с обсуждением в печати разве что анекдотов о приготовлении омлета?