 |
ФОТО: ДМИТРИЙ ДУХАНИН  |
Нефтяной фонд
Любая страна заботится о стабильности поступлений в бюджет. Но если существенная часть бюджетных доходов зависит от экспорта каких-либо природных невозобновляемых ресурсов (а соответственно, и от конъюнктуры мировых цен), ни о какой стабильности говорить невозможно. Цены на ресурсы имеют обыкновение то падать, то взлетать — в зависимости как от экономических, так и от политических факторов. Россия, у которой 35% федерального бюджета зависит от экспорта газа, нефти и нефтепродуктов, всегда становилась жертвой этой зависимости. Падение нефтяных цен на $1 приводит к снижению доходов федерального бюджета в среднем на 0,35% ВВП. Пока с 1994 по 1998 год мировые цены на нефть Urals колебались между $11 и $20 за баррель, российский бюджет был дефицитным. Конечно, и бюджетная политика хромала, и расходовался бюджет зачастую неэффективно. Но все же основным фактором была неблагоприятная мировая конъюнктура цен на нефть.
Это подтвердили последние несколько лет. Скачок нефтяных цен в 2000 году до $27 за баррель резко поправил бюджетные дела. К тому же параллельно власти постоянно работали над наведением порядка со сбором налогов, изничтожали неэффективные расходы и бюджетные "карманы". В итоге в конце 2000 года в бюджете появились дополнительные доходы. В течение трех лет цена на нефть не опускалась ниже $23 за баррель. И это позволило при сохранении определенного уровня госрасходов иметь в бюджете профицит, выплатить более $30 млрд внешних долгов, не прибегая к зарубежным займам, и даже сформировать финансовый резерв, который на конец этого года может составить около 250 млрд руб. ($9 млрд).
Более того, нефтяные валютные поступления даже стали мешать. Они оказались слишком большими для развивающейся экономики России. Экспортерам для уплаты налогов нужны рубли, чрезмерное предложение на рынке валюты в итоге приводит к тому, что рост реального обменного валютного курса начинает отставать от инфляции. В итоге внутренние цены в долларовом выражении растут. А это ударяет по конкурентоспособности российских предприятий и сказывается на росте экономики.
Многие страны, сталкивавшиеся на протяжении многих лет со всеми этими проблемами, давно решили максимально отделить бюджет от нефтяных доходов. Они стали создавать специальные фонды, например стабилизационные. В годы хорошей нефтяной конъюнктуры туда поступают соответствующие доходы. Если цены падают ниже определенного уровня, накопленные деньги приходят на помощь бюджету вместо дорогих займов. Более богатые страны создают сберегательные фонды — доходы от растрачиваемых навсегда природных ресурсов копятся для будущих поколений.
Теперь наступила очередь России создавать свой фонд. Он получается не сберегательный, а стабилизационный.
Нефтяной карман
Согласно законопроекту, в стабфонд идет часть вывозных таможенных пошлин на нефть и нефтепродукты, а также налога на добычу нефти — то, что поступает в бюджет от превышения базовой цены на нефть. Базовая цена определена в $20 за баррель. По расчетам правительства, пока на все бюджетные нужды хватает денег именно при этой цене — исходя из $20 рассчитаны расходы бюджета-2004. Если цена опускается ниже, в бюджете образуется дефицит.
Средства стабфонда накапливаются на отдельных счетах в казначействе и размещаются в первоклассные ценные бумаги иностранных государств. Это понятно. Во-первых, надо выводить излишки валюты из страны, во-вторых, не очень-то выгодно выкупать долговые обязательства у самого себя и платить за них проценты. Средства стабфонда нельзя использовать для выплаты долгов (как это сейчас делается с помощью финансового резерва) — только для финансирования бюджетного дефицита. Использование средств фонда утверждается отдельными законами.
В стабфонд должны также зачисляться все остатки бюджета, переходящие на следующий год. Они могут образовываться за счет экономии и незапланированного роста каких-то доходов, не имеющих отношения к нефти. В проекте установлено, что правительство само будет решать, какую часть остатков отдавать в стабфонд, а какую использовать, например, на покрытие кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета (когда нужная порция доходов еще не подоспела, а деньги уже надо отдать бюджетополучателям). Депутатов будут лишь информировать об этом, причем только в мае текущего года при утверждении в Думе отчета правительства об исполнении бюджета за прошлый год.
И вот здесь возникло главное разногласие между депутатами и правительством. Многие в Думе считают, что правительство не может само решать, как распоряжаться остатками. К тому же, согласно законопроекту, получается, что в 2004 году правительство в обязательном порядке передаст в стабфонд только профицит бюджета — 83,4 млрд руб., а судьбу накопленного за три года финрезерва решит самостоятельно. Оставлять эти деньги в распоряжении правительства депутаты считают опасным — может появиться скрытый бюджетный "карман". Поэтому предлагается законодательно установить некую процедуру принятия решений совместно с Думой. Ведь к концу года примерная сумма остатков уже известна, и распределить эти деньги можно заранее: что-то пойдет на выплату долгов, что-то — на покрытие кассового разрыва, а что-то — в стабфонд. Также депутаты предлагают зафиксировать верхний предел объема стабфонда, чтобы в условиях долго сохраняющихся высоких цен на нефть пускать дополнительные доходы на развитие экономики. Впрочем, в Думе вообще есть противники самой идеи стабфонда. Они считают, что допдоходы от хорошей нефтяной конъюнктуры надо, не накапливая, сразу отправлять в экономику.
ИРИНА ГРАНИК
|
Создать в бюджете стабилизационный фонд первым предложил в 2001 году экономический советник президента Андрей Илларионов. Он говорил о том, что из бюджета в фонд должны уйти экспортные пошлины на нефть и рентные платежи, а цена отсечения стабфонда от бюджета должна быть $12 за баррель. В том же году в бюджетном послании Федеральному собранию о необходимости создания стабфонда за счет нефтяных доходов заявил президент. Правительство, правда, в 2002 году создало всего лишь финансовый резерв, который формировался не за счет отдельных источников, а по остаточному принципу — в финрезерв пошли все дополнительные доходы при цене отсечения $22,5 за баррель. Это позволило пройти в 2003 году пик выплат внешних долгов — более $17 млрд. С 2004 года решено создать настоящий стабфонд со своими источниками наполнения. Цифра закона 264 млрд руб. должен составить стабилизационный фонд к концу 2004 года (с учетом средств финансового резерва) Буква закона Из статьи 96.2. Порядок формирования Стабилизационного фонда РФ ...3. В Стабилизационный фонд РФ могут быть перечислены полностью или частично остатки средств федерального бюджета на начало финансового года. Решение о перечислении в Стабилизационный фонд указанных остатков средств принимается правительством РФ при рассмотрении отчета об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год.
Алексей Кудрин, вице-премьер, министр финансов Стабилизационный фонд России необходим. В 1998 году мы столкнулись с девальвацией и дефолтом. Стабфонд обезопасит нас навсегда от таких ситуаций. Если средства пускать на текущие расходы, проедать, то перед трудной ситуацией мы окажемся безоружными. Наличие стабфонда повышает финансовый рейтинг страны, снижает ставки займов. А если его не будет и цены на нефть упадут до $16-18 за баррель, мы не сможем обеспечить соцпрограммы и выплату зарплат на нынешнем уровне. В бюджете будет не хватать около 200 млрд руб. А внешние займы, как известно, дорожают в периоды неблагоприятной экономической конъюнктуры. В стабфонд в 2004 году пойдет 83,4 млрд руб. профицита плюс бюджетные остатки в объеме, который определит правительство. Если мы в начале года все остатки отправим в стабфонд, у нас не будет денег на финансирование кассового разрыва.
Виталий Шуба, заместитель председателя комитета Госдумы по бюджету и налогам Создание стабилизационного фонда необходимо. В годы плохой нефтяной конъюнктуры уровень бюджетного финансирования не должен опускаться ниже, чем в годы хорошей конъюнктуры. Это никак не говорит о том, что мы не думаем о росте экономики. Благодаря хорошим доходам мы принимаем законы, направленные на снижение налоговой нагрузки. Но сейчас страна уже вышла на уровень, ниже которого налоги опускать нельзя. В России и так самые низкие налоги в мире. Однако мы должны регламентировать процесс формирования фонда и расходования средств. Это не должно отдаваться на усмотрение правительства. В прошлом году мы внесли законопроект, по которому все остатки бюджетных средств должны направляться в стабфонд. По своему усмотрению правительство может лишь направлять до четверти этих остатков на погашение внешних долгов. И правительственный проект мы откорректируем в соответствии с нашей концепцией.А
Александр Жуков, председатель комитета Госдумы по бюджету и налогам Комитет в принципе поддерживает создание стабфонда. Это обеспечит нам независимость от мировой конъюнктуры. Но ряд положений проекта следует исправить. Надо рассмотреть возможность частичного использования средств фонда на выплату долгов, чтобы избежать внешних займов, которые сейчас запланированы в размере $3 млрд. Надо рассмотреть вопрос о том, насколько целесообразно передавать проценты от размещения средств фонда в сам фонд, а не в бюджет. Надо установить верхний предел объема фонда. Если высокие цены на нефть будут сохраняться долго, в нем будут накапливаться лишние средства, которые можно было бы использовать на инвестиционные программы или на снижение налогов. Наконец, надо уточнить формулировку о перечислении в фонд остатков средств бюджета в начале финансового года. Процедура должна быть ясной и четкой.
Оксана Дмитриева, заместитель председателя комитета Госдумы по бюджету и налогам Я категорически против проекта. Стабфонд — это типичное "новое платье короля". Это абсурд. Идея каких-то фондов накопления бюджетных средств противоречит принципу формирования бюджета. Если у вас образовалось много денег, вы либо должны снизить налоги, либо увеличить бюджетные расходы. Иного не дано. Еще предлагается вкладывать средства в иностранные долговые обязательства. Деньги наших налогоплательщиков будут вкладывать в экономику других стран! Мы говорим о противодействии утечке капиталов и одновременно организуем эту утечку. Государство должно использовать благоприятную конъюнктуру для развития собственной экономики, и это гораздо лучшая страховка от возможного падения нефтяных цен. А правительство просто дискредитирует себя, когда говорит: сейчас хорошо, но может быть хуже, поэтому давайте копить на черный день. |
