Бюджет сдержек и противовесов

Бюджет на ближайшую трехлетку будет сверстан с незначительным профицитом, несмотря на ожидаемое снижение нефтяных котировок, однако в нем предусмотрено увеличение соцрасходов сразу по нескольким направлениям — в первую очередь на здравоохранение. «Деньги» изучили, что нового в проекте, который правительство внесло в Госдуму.

Выйти из полноэкранного режима

Развернуть на весь экран

Профицит при более низкой цене на нефть

В конце сентября правительство внесло в Госдуму проект бюджета на 2020–2022 годы. Документ предусматривает, что бюджет будет исполняться с профицитом в течение всего периода, причем в 2020 году профицит составит 0,8% ВВП (876 млрд руб.), в 2021-м — 0,5%, а в 2022-м сократится до всего 0,2% ВВП. При этом прогноз профицита на этот год был снижен Минфином с 1,7% до 0,6% ВВП. Ожидаемый результат значительно ниже фактического уровня профицита, зафиксированного по итогам января—августа этого года,— 3,7% ВВП.

План доходов и расходов строится на основании макропрогноза. Основное изменение в нем коснулось снижения прогнозной цены на нефть марки Urals. Теперь, как следует из пояснительной записки к проекту, в 2019 году средняя цена заложена на уровне $62,2, в 2020-м — $57, в 2021-м — $56, в 2022 году — $55. Ожидается, что курс рубля к доллару США до 2022 года останется в диапазоне 65,4–66,5 руб./$, а затем будет ослабляться, исходя из разницы в темпах инфляции. Также в проекте заложено, что рост ВВП составит 1,7% в 2020 году, но ускорится до 3,1–3,2% в последующие два года, а инфляция составит 3% в 2020-м и 4% в 2021–2022 годах. При этом после замедления роста заработной платы до 1,5% в 2019 году в 2020–2022-х ее рост закладывается на уровне 2,3–2,6% в год.

Исходя из этих цифр были определены параметры доходов и расходов бюджета. Расходы бюджета в следующем году вырастут до 19,5 трлн руб., доходы достигнут 20,4 трлн руб. Доля федеральных расходов в ВВП в 2020 году должна составить 18% ВВП, но далее она сократится до 17,7% ВВП в 2021 году и до 17,2% в 2022 году. При этом все нефтегазовые доходы от цены нефти выше планки отсечения ($42,4 за баррель в 2020 году) будут направляться в ФНБ — в этом заключается действие «бюджетного правила». В итоге к концу этого года объем фонда достигнет 8 трлн руб., это более 7,5% ВВП. Проект бюджета предусматривает, что к концу 2022 года в ФНБ будет уже 16,2 трлн руб., примерно 12,5% ВВП.

Хотя бюджет и будет сверстан с профицитом, в 2020–2022 годах ожидается рост объема госдолга. По итогам 2019 года он составит 15,6 трлн руб. (в том числе 4,2 трлн внешнего долга), а к концу 2022-го — 21,2 трлн руб. (из них 4,6 трлн руб.— внешний долг). В отношении к ВВП это будет означать рост с 14,3% до 16,5% — по сравнению с нагрузкой развитых стран этот показатель в РФ остается довольно низким. В частности, займы в ОФЗ составят в 2020 году 2,3 трлн руб., в 2021-м — 2,5 трлн руб., в 2022-м — 3 трлн руб. С учетом погашения ОФЗ цифра нетто-привлечения составит 1,55–1,8 трлн руб. в год. На внешних рынках лимит займов установлен в размере $3 млрд в год.

Нефтегазовые доходы теряют долю

Двумя главными источниками доходов для федерального бюджета остаются налог на добавленную стоимость (НДС) и налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ). Как следует из проекта бюджета на 2020–2022 годы, из суммы всех поступлений следующего года в размере 20,363 трлн руб. на эти два налога придется 13,538 трлн руб.— это ровно две трети доходной части госказны. НДС в 2020 году планируется собрать в объеме 7,502 трлн руб. Из этой суммы 4,518 трлн составит так называемый внутренний НДС (с товаров, работ и услуг, реализуемых на территории России) и 2,984 трлн руб.— ввозной НДС (с импорта). По сравнению с 2019 годом вклад НДС в бюджет несколько подрастет — с 6,5% до 6,6% ВВП.

Сборы второго по объему налога — НДПИ в 2020 году составят 6,036 трлн руб. Почти вся эта сумма приходится на налог с добычи углеводородов — 5,979 трлн руб. Из нее непосредственно нефтяной НДПИ — это 5,188 трлн руб. (остальное — газ и газовый конденсат). В отличие от НДС доля сборов от нефтегазового НДПИ (при их небольшом номинальном увеличении) в отношении к ВВП несколько снизится — с 5,5% до 5,3%. Потери от снижения ожидаемой цены на нефть сократят сборы НДПИ сразу на 677 млрд руб. В итоге доля нефтегазовых доходов в общих поступлениях доходов федерального бюджета снизится с 40,8% в 2019 году до 35,0% в 2022 году.

Расходам переписали доли

Из общей суммы в 19,5 трлн руб. на реализацию госпрограмм в 2020 году планируется направить 14,6 трлн руб.— это на 4,2% больше, чем в текущем бюджетном плане. На непрограммные направления расходов в 2020 году заложено 4,86 трлн руб., из которых 3,1 трлн руб.— это развитие пенсионной системы РФ, а остальные средства — расходы на обеспечение деятельности госаппарата и судов. По словам премьер-министра Дмитрия Медведева, новый бюджет будет носить «социальный» характер.

Одной из самых крупных статей станет распределение финансирования по нацпроектам и на комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры. Суммарно на три года на эти цели отводится 7 трлн руб. (в том числе в 2020 году — 1,98 трлн руб.). Здесь самым значительным будет рост расходов на здравоохранение — в 2020 году они должны увеличиться до 320 млрд руб. с текущих 160 млрд руб. Рост будет обеспечен дополнительным ростом финансирования онкологической подпрограммы (на 11,5% в 2020 году и на 12,2–12,9% в последующих), увеличением расходов на ремонт клиник (на 11,7–13,6% в 2020–2021 годах) и на подготовку кадров (на 37,8%). При этом госпрограмма «Развитие здравоохранения» предусматривает рост расходов в следующем году по сравнению с текущим планом на 10%, до 842 млрд руб. К 2022 году этот показатель, однако, сократится до 786 млрд руб.

Растут расходы на нацпроект по жилью: на 11,2% в 2020 году (к текущим планам на 2020-й), на 20,1% в 2021 году и на 38,7% в 2022-м. Почти на 20% увеличиваются ассигнования по таким нацпроектам, как демография (616 млрд руб. в 2020 году) и образование (126 млрд руб. в 2020 году). Увеличатся и расходы на науку (514 млрд руб. в 2020 году, 540 млрд руб. в 2022-м). Крупнейшая статья расходов 2020 года в этой сфере — научно-техническое развитие (249 млрд руб.), далее — космос (107 млрд руб.), авиапром (45 млрд руб.), здравоохранение (28 млрд руб.), национальная экономика (12 млрд руб.).

В пояснительной записке к бюджету Минфин сформировал отдельную справку-таблицу по всем расходам федерального бюджета на поддержку семей. Они составят 892 млрд руб. в 2020 году, 925 млрд руб. в 2021-м, 890 млрд руб. в 2022-м. В 2020 году треть расходов на семьи — это маткапитал (316 млрд руб.), примерно шестая часть — на выплаты по рождению первого ребенка в семье (150 млрд руб., через регионы), 14% — на образование (122 млрд руб.), 8% — на здравоохранение, 3% — на жилье, 2% — на транспорт. Кроме этого, «социальность» бюджета поднимет увеличение МРОТ выше инфляции — на 7,5%, до 12,13 тыс. руб., которое затронет 3,2 млн человек и будет стоить расширенному правительству 20,9 млрд руб.

В итоге суммарная доля расходов по направлению «социальная политика» вырастет с 25,4% в 2019 году до 25,7% в 2020-м, но по группе статей «национальная экономика» снизится — с 15,9% до 13,5%. Расходы на оборону также немного потеряют в доле — она снизится с 16,8% до 15,9%. На обеспечение нацбезопасности будет направлено 12,6% всех средств против 11,7% в 2019 году, на здравоохранение — 5,2% против 3,9%, на образование — 4,7% (без изменений).

Как отмечают в Институте комплексных стратегических исследований (ИКСИ), в 2020–2022 годах Минфин планирует сохранить профицит практически во всех компонентах бюджетной системы — не только в федеральном бюджете, но и в бюджетах субъектов РФ, а также в отдельных внебюджетных фондах. «Учитывая, что предварительные оценки Минфина относительно доходов и профицита нередко оказываются заниженными, можно ожидать, что в действительности профицит бюджетной системы окажется выше этого уровня. Иными словами, в планах министерства — продолжить накопление средств»,— заключают эксперты ИКСИ.

Ксения Ильинская