Два главных законопроекта реформы контрольно-надзорной деятельности (КНД) — об обязательных требованиях и о госконтроле — одобрены вчера на заседании правительства. Дорабатывать их будут уже в Госдуме — ко второму чтению, документы, в частности, планируется дополнить особенными частями, определяющими сферы контроля и надзора. Власти спешат с реформой, поскольку ведомства при актуализации своих требований должны ориентироваться на эти законы. Сферы деятельности, нуждающиеся в снижении избыточных требований в первую очередь, будут выбирать на следующей неделе — в понедельник Минэкономики представит соответствующие предложения премьеру Дмитрию Медведеву.
Вице-премьер Константин Чуйченко готов передать судьбу реформы КНД в руки депутатов
Фото: Дмитрий Духанин, Коммерсантъ / купить фото
Вице-премьер Константин Чуйченко готов передать судьбу реформы КНД в руки депутатов
Фото: Дмитрий Духанин, Коммерсантъ / купить фото
Правительство на вчерашнем заседании одобрило к внесению в Госдуму законопроекты об обязательных требованиях и о госконтроле. Эти документы должны обеспечить реализацию реформы КНД — ожидалось, что внесение в Госдуму произойдет еще сентябре-октябре, однако процесс согласований документов несколько затянулся.
Первый, «материальный» законопроект — об обязательных требованиях — за время доработки изменился довольно существенно.
Но принципы установления таких требований остались прежними: исполнимость, обоснованность, предсказуемость. Порядок вступления в силу актов, содержащих обязательные требования, несколько изменился — с 1 марта и с 1 сентября, но не ранее чем через три месяца после их официального опубликования (в предыдущей версии — 1 января или 1 июля и не ранее полугода). Смягчен и подход к мониторингу обязательных требований: ранее говорилось об их актуализации не реже чем в пять лет, теперь законопроект устанавливает лишь необходимость проведения оценки воздействия норм как минимум каждые пять лет. Исключена также категоризация обязательных требований исходя из степени социально опасного риска и последствий их несоблюдения (см. “Ъ” от 1 августа).
Второй, «процессуальный» законопроект о госконтроле устанавливает порядок контрольно-надзорного производства.
В его рамках каждый шаг инспектора должен иметь процессуальное обоснование. Основная идея — переход от карательного к профилактическому подходу (в частности, за счет риск-ориентированного подхода). В зависимости от степени риска объекты контроля делятся на категории, от которых зависит, насколько пристальным будет внимание к ним со стороны инспекторов. Этот документ изменился меньше: по сравнению с прежней версией он предусматривает более широкий перечень изъятий (например, не распространяется на сферы иностранных инвестиций, контроля за оборотом оружия и детективной деятельности). Включены в него также положения о проверочных листах (список вопросов, ответы на которые свидетельствуют о соблюдении или нарушении наиболее значимых требований), которые должны применяться инспекторами и могут использоваться бизнесом для самообследования.
Как отметил вице-премьер Константин Чуйченко, хотя проекты в ближайшее время будут внесены в Госдуму, их пока нельзя назвать «готовым продуктом». На протяжении двух месяцев Минэкономики будет их дорабатывать и представит поправки ко второму чтению. По словам Константина Чуйченко, планируется вписать в законопроекты особенные части, в которых будут очерчены сферы КНД. В правительстве ожидают, что документы в целом могут быть приняты в весеннюю сессию.
Минэкономики также предстоит решить вопрос участия Банка России в реформе. Как отметила вчера глава ЦБ Эльвира Набиуллина, в первоначальной редакции проектов для регулятора были установлены изъятия, то есть они не распространялись на ЦБ. «Но почему-то в этой редакции это исчезло»,— посетовала глава Банка России. Она пояснила, что при таком варианте возникает коллизия с законом о ЦБ: законопроект об обязательных требованиях предполагает, что один орган не может совмещать функции регулирования и надзора, но Банк России таким правом обладает. В качестве компромисса вчера предлагалось перенести положения, касающиеся ЦБ, в закон, регулирующий его деятельность, и там указать, как Банк России будет применять «регуляторную гильотину» в своей сфере.
Одна из главных задач реформы — полностью пересмотреть предъявляемые к бизнесу обязательные требования (отсечь устаревшие, исключить дублирующие и актуализировать их), ревизия должна завершиться к 2021 году. По оценкам Минэкономики, сейчас на федеральном уровне существует более 220 видов госконтроля, на региональном — еще почти 50, на муниципальном — 16 видов. В общей сложности насчитывается около 2 млн обязательных норм и правил. Дмитрий Медведев поручал Минэкономики к 18 ноября представить перечень сфер деятельности, которым снижение избыточных требований необходимо в первую очередь, они и должны стать пилотными отраслями. Как рассказал вчера Константин Чуйченко, 2 декабря премьер проведет совещание по этому вопросу, пока среди таких сфер фигурирует ресторанный и гостиничный бизнес.
Впрочем, ведомства, не дожидаясь принятия установочных законопроектов, уже начали активную деятельность по актуализации обязательных требований в своих сферах. За последние месяцы опубликовано немало подобных проектов, их довольно трудно оценить на соответствие законопроектам об обязательных требованиях и госконтроле, которые продолжают дорабатываться. «Мы поэтому и поторопились вносить законы, чтобы ведомства при осуществлении этой большой работы ориентировались на них»,— прокомментировал вчера подобные инициативы Константин Чуйченко.
Отметим, что в Белом доме уже рассматривают возможность расширения реформы КНД за счет возвращения к идее оптимизации структуры контрольных и надзорных ведомств. Напомнил об этом вчера первый вице-премьер—министр финансов Антон Силуанов: «Очень много надзорных органов, и, может быть, нам одновременно с так называемой регуляторной гильотиной посмотреть еще раз на возможность сокращения их количества». Подобная идея обсуждалась еще в ходе предыдущего этапа реформы КНД в 2015–2016 годах, когда ее курировал экс-министр по делам «Открытого правительства» Михаил Абызов. Тогда на повестке стояло, в частности, объединение Россельхознадзора с Роспотребнадзором. «Давайте посмотрим, что куда присоединить, кого от кого отсоединить, может быть, такое тоже необходимо»,— согласился с идеей Дмитрий Медведев.
Правительство возвращается к антикризисным мерам
Активность Белого дома в поисках источников ускорения экономики и инвестиций растет (см. также “Ъ” от 28 ноября) — вчера Минэкономики опубликовало на regulation.gov.ru проект постановления правительства о новых задачах правкомиссии по экономическому развитию и интеграции, предложив включить в сферу ее ответственности «формирование заключений об экономической ситуации», координацию макроэкономической политики и «мониторинг и контроль прогресса реализации структурных реформ». Одновременно ведомство предложило создать в ней подкомиссию по содействию реализации структурных реформ, определив себя ответственным за организационно-техническое обеспечение ее деятельности.
Фото: Юрий Мартьянов, Коммерсантъ / купить фото
Фото: Юрий Мартьянов, Коммерсантъ / купить фото
Отметим, что действия Белого дома в поисках источников роста практически повторяют антикризисную политику 2008–2009 годов, как в части реформ и дерегулирования , так и в вопросах администрирования. Так, сама правкомиссия по экономразвитию была создана в конце 2009 года как преемница антикризисной комиссии Белого дома 2008 года (см. “Ъ” от 23 декабря 2009 года) для продолжения борьбы с последствиями кризиса, превращения Таможенного союза в ЕАЭС, защиты внутреннего рынка и обеспечения сотрудничества с СНГ, ЕС, АТЭС, ВТО и ОЭСР. Позднее к ее полномочиям добавилась разработка контрсанкций.
Конструкция, предлагаемая Минэкономики, в какой-то степени может рассматриваться как предложение правительству признать кризис другого типа — стагнацию структурных реформ и дефицит идей для них, то есть, по существу, управленческий кризис.
Отметим, пока нет прямых оснований предполагать, что действия правительства в 2019 году не дадут ожидаемых результатов в течение следующих двух лет, этого не предполагают и в Минэкономики. Таким образом, идея о новых полномочиях комиссии и создании новой подкомиссии выглядит как новая политико-административная игра экономического ведомства; форма ее стандартна для практик Белого дома в 2004–2018 годах. Однако идея столкнулась с противодействием Банка России, увидевшего в предложении покушение на свои исключительные полномочия по реализации денежно-кредитной политики. По мнению ЦБ, наделение правкомиссии такими функциями будет расцениваться как готовность государства за счет управления совокупным спросом обеспечивать необходимые темпы роста экономики с риском для долгосрочной ценовой стабильности — то есть де-факто несет риски разгона инфляции и процентных ставок, сообщил источник «Интерфакса», знакомый с комментарием регулятора на проект в адрес Минэкономики.
Отметим, что де-факто это очередной поворот в дискуссии ЦБ и Минэкономики — на предыдущем этапе (см. “Ъ” от 21 ноября) Максим Орешкин оценивал вызванную замедлением инфляции нехватку совокупного спроса в экономике в 2019 году «больше 1 трлн руб.», призывая ЦБ к поиску компромисса между поддержкой экономики и задачами инфляционного таргетирования в условиях медленного роста ВВП. Банк России же тогда отчетливо дал понять, что вряд ли согласен на большее, чем точечные подвижки в вопросе об индексации тарифов госмонополий.
В итоге пункт о регулировании спроса был удален из проекта министерства, хотя и выглядел для Минэкономики принципиальным. Впрочем, цена вопроса в макроэкономических масштабах невелика: 1 трлн руб. «недостающего», по мнению экономического ведомства, спроса составляет примерно 2–3% совокупного спроса (конечный спрос + инвестиции + госзакупки товаров и услуг + чистый экспорт), а «управлять» им в каком-либо позитивном смысле практически невозможно — объемы госзакупок, единственная административно манипулируемая составляющая совокупного спроса, являются де-факто следствием ограничений бюджетной политики, контролируемой Минфином.