Полный примат

Эксперты оценили предложение президента зафиксировать в Конституции приоритет российского права над международным

В послании Федеральному собранию президент России Владимир Путин подчеркнул, что «суверенитет нашего народа должен быть безусловным», и предложил внести в Конституцию норму, окончательно закрепляющую верховенство российского законодательства над международным. Процесс принятия этой нормы сопряжен с серьезными трудностями. Опрошенные “Ъ” эксперты разошлись как в оценках самой инициативы, так и в необходимости ее принятия.

Послание Владимира Путина Федеральному собранию—2020. Главное

Смотреть

Идеи отменить примат международного права по отношению к национальному звучали начиная с 1990-х годов, но тогда казались маргинальными. По пути к признанию верховенства российского законодательства над международным страна пошла несколько лет назад. Так, в середине июля 2015 года Конституционный суд (КС) РФ постановил, что решения Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) могут исполняться на территории РФ лишь в случае, если они не противоречат Основному закону страны. Тогда также говорилось о защите интересов страны и «размывании границ государственного суверенитета РФ, основанного на верховенстве Конституции», как выразились депутаты Госдумы, разрабатывая законопроект на основе постановления КС. Проект был принят в кратчайшие сроки: уже в конце 2015 года Владимир Путин подписал закон, который наделил Конституционный суд правом признавать неисполнимыми решения международных судов, включая ЕСПЧ, если эти решения противоречат законам страны.

Как правили Конституцию России

Смотреть

Высшую юридическую силу Конституции РФ на территории страны закрепляет часть 1 статьи 15 Основного закона. При этом часть 4 статьи 15 Конституции РФ устанавливает приоритет «общепризнанных норм международного права» и международных договоров над законами страны. В целом же нормы международного права становятся составной частью российской правовой системы на основании федеральных законов о ратификации тех или иных международных договоров. Теперь же, по словам Владимира Путина, Основной закон РФ должен прямо гарантировать приоритет Конституции в российском «правовом пространстве».

«Россия вернулась на международную арену как страна, с мнением которой нельзя не считаться»,— сказал глава государства в обращении к Федеральному собранию, пояснив, что речь идет о «защите национальной экономики от внешнего давления» и «резервах для защиты социальных прав граждан».

Президент объяснил, что «требования международного законодательства и договоров, а также решения международных органов могут действовать на территории России только в той части, в которой они не влекут за собой ограничения прав и свобод человека и гражданина, не противоречат нашей Конституции».

Процесс пересмотра первой главы Конституции, в которой содержится статья 15, достаточно длительный и сложный. Первая, вторая и девятая главы Основного закона не могут быть пересмотрены Федеральным собранием. Статья 135 Конституции говорит, что, если предложение о пересмотре этих глав будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов обеих палат парламента, должно быть созвано Конституционное собрание. Оно должно либо подтвердить неизменность Конституции, либо разработать проект новой. Этот проект может быть либо принят собранием двумя третями голосов, либо вынесен на референдум. В референдуме должны участвовать больше половины избирателей, а решение о новой Конституции должно быть принято более чем 50% голосов.

Закон о Конституционном собрании до сих пор не принят, хотя вносился в нижнюю палату шесть раз. Последняя попытка в 2017 году принадлежала коммунисту Владимиру Бортко — его инициатива практически полностью дублировала законопроект 2000 года, в соавторах которого значились нынешний спикер Госдумы Вячеслав Володин и сенатор Елена Мизулина. Проект господина Бортко был возвращен с формулировкой «Необходимости в принятии такого закона нет».

Разработчики Конституции 1993 года — о предложениях Владимира Путина

Председатель комитета Совета федерации по конституционному законодательству Андрей Клишас подтвердил, что предложенная президентом поправка закрепляет «ранее сформированный подход в части соотношения национального и международного права, а также национальных и международных институтов». Инициатива, по его мнению, позволит достичь «всей полноты государственного суверенитета», который в конечном счете должен обеспечить «реализацию публичной политики в максимальном соответствии с интересами населения».

Зампред Конституционного суда в отставке Тамара Морщакова (эксперт Конституционной комиссии в начале 1990-х) не видит необходимости во внесении каких-либо поправок в Конституцию для достижения поставленных президентом целей. По ее словам, статья 79 Конституции и так предусматривает участие России в международных договорах, соглашениях и даже организациях только при условии, что они не ограничивают права и свободы граждан, предусмотренные Конституцией, и не представляют собой угрозу основам конституционного строя.

Помощник первого президента России Бориса Ельцина по правовым вопросам Михаил Краснов считает, что поправка о примате Конституции была выдвинута в основном в связи с нежеланием России исполнять решения ЕСПЧ.

«Было уже несколько решений КС на эту тему и поправки в закон о самом Конституционном суде. Возможность не исполнять какие-то решения ЕСПЧ у нас уже есть,— напоминает Михаил Краснов.— Видимо, чтобы не было недомолвок, решили ввести в Конституцию прямую норму. Но это первая глава, основы Конституционного строя. И для таких изменений надо созывать Конституционное собрание».

Старший юрист фонда «Русь сидящая», эксперт по конституционному праву Ольга Подоплелова согласна с господином Красновым. Она считает, что речь идет о том, чтобы до конца формализовать механизм неисполнения международных обязательств, причем не только в сфере прав человека, но сделать это без правки первой главы Конституции нельзя.

Советник президента Ельцина Михаил Краснов — о грядущей конституционной реформе

Руководитель общественного проекта по защите прав адвокатов «Роскомзащита» адвокат Александр Пиховкин считает, что с утратой принципа верховенства международного права Россия делает шаг назад в развитии своего законодательства, поскольку избавляется от необходимости гармонизировать свое законодательство с международным. А это открывает широкую дорогу для национальных норм и законов, тем или иным образом вступающих в противоречие с общепризнанными нормами международного права, в первую очередь регулирующих защиту прав человека и основных свобод: «Это не полная консервация, но определенно еще один оборот закаточной машинки. В целом для адвокатов по уголовным делам и их доверителей это не радостная новость. По очевидным причинам мы давно уже вынуждены воспринимать Европейский суд по правам человека едва ли не как единственный судебный орган, способный оценивать доводы, а не целесообразность».

Кира Дюрягина, Александр Черных