Генсек ООН Антониу Гутерриш обратился к международному сообществу с экстренным призывом выделить дополнительные $500 млн для помощи беженцам из Сирии. Глава представительства Управления верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ) в России Ванно Нупек — сам бывший беженец из Камбоджи — в интервью “Ъ” сказал, что у организации есть постоянная потребность в увеличении финансирования, поскольку ситуация с беженцами становится все хуже. Россия, по его словам, занимает лишь 42-е место в списке доноров УВКБ.
Глава представительства УВКБ ООН Ванно Нупек
Фото: Эмин Джафаров, Коммерсантъ
Глава представительства УВКБ ООН Ванно Нупек
Фото: Эмин Джафаров, Коммерсантъ
— Россия по линии ООН тратит более $2 млн в год на помощь беженцам, из них почти половина идет на содействие возвращению домой сирийцев. Четверть суммы направляется непосредственно в УВКБ. По вашему мнению, этих денег достаточно?
— Мы наблюдаем беспрецедентное число вынужденно перемещенных лиц. Их более чем 70 млн по всему миру, причем подавляющее большинство — 80% — проживают в наименее развитых или развивающихся странах.
На данный момент Россия занимает 42-ю строчку в списке доноров УВКБ ООН, ежегодно направляя $2 млн в бюджет агентства на протяжении уже более чем десяти лет. Мы благодарны России за ее последовательный вклад в программы УВКБ ООН.
Однако, учитывая нынешнюю ситуацию с вынужденно перемещенными лицами по всему миру, есть постоянная потребность в увеличении финансирования. Одна из моих задач как главы представительства УВКБ ООН в России это как раз привлечение дополнительных средств. Так что, конечно, я заинтересован в увеличении вклада России в наш бюджет, в том числе в виде пожертвований от частных лиц.
— А кто вам дает больше всего денег? США?
— Да, США. Но стоит отметить, что, по данным МВД, с 2014 года Россия потратила 18 млрд руб. на прием, обустройство и медицинскую помощь украинским беженцам. Мы лишь оказываем юридическую помощь обращающимся беженцам из Украины и других стран, в остальном российские власти все делали самостоятельно. Если сравнивать с другими странами, я, в частности, говорю о качестве центров временного размещения, куда прибывали украинские беженцы, все делалось по высшим стандартам.
Кроме того, хочу подчеркнуть, что в критические моменты Россия также выделяла дополнительные средства, которые позволили УВКБ ООН удовлетворять самые насущные потребности беженцев, в основном сирийцев в Иордании и Ливане, а также в других частях света. Этот свидетельствует о приверженности России защите беженцев и работе УВКБ ООН в условиях, когда гуманитарные потребности продолжают расти.
На 2020 год бюджет УВКБ ООН, сформированный на основе предварительных подсчетов, составляет $8,6 млрд при растущей потребности в гибком финансировании, для того чтобы мы могли реагировать на текущие и новые чрезвычайные ситуации, а также развивать гуманитарные программы по всему миру.
— Мировое сообщество осознает степень серьезности проблемы, на ваш взгляд?
— В последние годы произошли некоторые позитивные изменения: мировое сообщество приходит к пониманию необходимости всеобщего участия в поиске долгосрочных решений для беженцев, о чем свидетельствует принятие Генеральной Ассамблеей ООН Глобального договора по беженцам в 2018 году. Однако многие конфликты остаются неразрешенными, а вдобавок к существующим появляются новые.
Многие страны, принимающие беженцев, по-прежнему испытывают нехватку ресурсов для того, чтобы справиться с их притоком или не могут предложить варианты долгосрочных решений.
Некоторые из программ УВКБ ООН остаются в значительной степени недофинансированными (например, в случае с Суданом или Бангладеш), что ограничивает их эффективность.
Наша деятельность требует не только финансирования, но и экспертных знаний и политической поддержки. В этих областях мы также рассчитываем на Российскую Федерацию. В прошлом году мы подписали Меморандум о взаимопонимании с МЧС России. Высококвалифицированный опыт и материально-техническая поддержка со стороны ведомства будут очень полезны для урегулирования чрезвычайных ситуаций.
— Как вы оцениваете итоги первого Глобального форума по беженцам, состоявшегося в декабре в Женеве?
— Форум собрал широкий круг участников для мобилизации действий с целью решения проблем, с которыми сталкиваются беженцы. Это мероприятие стало отражением общей готовности укреплять международное сотрудничество и солидарность, но для достижения успеха будет иметь решающее значение последовательная поддержка со стороны всех государств, не ограниченная исключительно финансовой помощью. Благодаря этому мы будем продвигаться к достижению четырех целей Глобального договора по беженцам: ослабление нагрузки на принимающие страны; расширение возможностей беженцев, включая их самодостаточность; расширение доступа к возможности переселения в третьи страны для самых уязвимых групп; помощь в создании безопасных и достойных условий в странах происхождения для последующего возвращения беженцев.
— На сайте УВКБ сказано, что по данным на 31 декабря 2019 года в самой России чуть более 220 тыс. лиц, подпадающих под компетенцию УВКБ ООН. Что это за люди? Какие действия по отношению к этим людям должны быть предприняты Россией с точки зрения УВКБ?
— Примерно 42 тыс. из них — это лица, получившие временное убежище (в основном из Украины), 487 — это беженцы. Согласно Всероссийской переписи населения 2010 года, на территории РФ также находилось 178 тыс. лиц без гражданства. Если они действительно являются лицами без гражданства, то они потенциально подпадают под компетенцию УВКБ ООН.
Что касается просителей убежища и беженцев, мы работаем над тем, чтобы им был обеспечен доступ к справедливым процедурам получения убежища и долгосрочным решениям. Интеграция в принимающие сообщества является одним из самых важных аспектов деятельности.
— Около 500 беженцев — это как-то совсем мало.
— Да, общий показатель невелик. Вместе с тем из тех, кто подал документы на получение статуса беженца, 40–50% получают удовлетворительный ответ. Это не так уж плохо по сравнению с другими странами. Но при этом к нам обращаются лица, испытывающие проблемы в подаче обращения за убежищем, мы и сотрудничающие с нами юристы работаем с МВД России над такими случаями.
— А беженцев из Сирии много?
— По разным причинам российские власти предоставляют сирийцам временное убежище, а не статус беженцев, так что они числятся среди упомянутых мной 42 тыс.
— А откуда в России так много лиц без гражданства?
— Причины здесь могут быть самые разные, но большинство таких случаев возникло после распада СССР. Мы высоко ценим предпринимаемые Россией шаги по сокращению безгражданства. Ситуациям безгражданства не должно быть места в XXI веке. В рамках глобальной кампании #IBelong мы полны решимости положить конец безгражданству к 2024 году во всем мире, и пример России по разработке законодательства о гражданстве, безусловно, является одним из тех, который следует глубже изучить и извлечь из него уроки. Но у нас есть данные переписи населения с ее спецификой, как я уже говорил. Предполагаю, что сейчас в России лиц без гражданства намного меньше.
— Как вы оцениваете помощь России беженцам с Донбасса?
— Во время прибытия больших потоков в 2014–2015 годах мы посещали приграничные регионы, отметив высокие стандарты качества приема и размещения. УВКБ ООН также предложило свою помощь, но у российского правительства уже есть достаточно ресурсов, чтобы адекватно реагировать на эту ситуацию.
— Как в УВКБ в целом оценивают политику России в отношении беженцев? Вы недавно благодарили российские власти за их усилия в этой сфере, но ведь в России сейчас статус беженца очень сложно получить.
— Мы отмечаем усилия, которые российское правительство предпринимает для развития системы предоставления убежища. В качестве одного из основных направлений, Концепция государственной миграционной политики, утвержденная президентом Владимиром Путиным в октябре 2018 года, предусматривает дальнейшее развитие механизмов предоставления помощи лицам, ищущим убежища, в соответствии с международными обязательствами России.
Наша задача заключается в том, чтобы помочь российскому правительству в достижении этих целей. Беженцы — самая уязвимая категория. В отличие от мигрантов, они не могут вернуться домой.
Идеальной системы убежища не существует нигде, и здесь также есть области, нуждающиеся в улучшении.
Мы работаем все вместе, с МВД и неправительственными организациями, чтобы обеспечить выполнение законодательных положений в полном объеме, внося дальнейшие поправки в законодательство с целью заполнения оставшихся пробелов и приведения его в полное соответствие с Конвенцией о статусе беженцев 1951 года.
— А с какими сложностями сталкиваются заявители на получение статуса беженца в России?
— Трудно попасть в страну, непросто собрать пакет документов и осуществить необходимые переводы на русский язык, нужные кабинеты могут работать один день в неделю и всего по несколько часов и так далее. Мы работаем над улучшением и упрощением этих процедур совместно с МВД и в последнее время произошли заметные сдвиги. Шаг за шагом система улучшается. Но все это отчасти объясняет, почему только около пятисот человек сейчас имеют статус беженца. И я всегда говорю нашим партнерам из МВД: у вас не так много беженцев, а значит, есть возможность сделать максимум в плане их условий пребывания, интеграции в общество и так далее.
— Возможно ли контролировать то, как в стране налажена работа с беженцами? Откуда поступает информация о России (сами жалобы беженцев, сообщения организаций, отчеты властей) и как проверяется ситуация?
— Система и механизмы работы с беженцами определяются законодательством государства, и Россия приняла свой первый федеральный закон о беженцах в 1993 году сразу после присоединения к Конвенции. Точно так же существуют механизмы контроля, и это является прерогативой компетентных государственных органов. Как УВКБ ООН, мы должны контролировать применение международных документов, касающихся защиты беженцев.
Важно, чтобы мы получали информацию из первых рук. Мы работаем напрямую с просителями убежища, беженцами и лицами без гражданства, соответствующими неправительственными организациями, МВД и полностью осведомлены о рассматриваемых вопросах.
Находясь в непосредственном контакте с нашими подопечными, мы можем видеть и в определенной степени оценивать их потребности и поддерживать связь с органами власти с целью нахождения долгосрочных решений.
— Согласно Конституции России, всем детям должно предоставляться бесплатное образование. Однако в ряде регионов (в частности, в Москве) НКО «Гражданское содействие» приходится поддерживать беженцев в судах, чтобы дать возможность детям получить образование.
— Право на образование гарантируется Конституцией и рядом других законодательных актов России. В частности, федеральный закон об образовании устанавливает, что иностранные граждане имеют равные с российскими гражданами права на получение дошкольного, начального и среднего образования. Для просителей убежища и детей-беженцев школа дает возможность получить языковые компетенции и является способом интеграции в принимающее общество. Школа является одним из основных инструментов адаптации для детей-беженцев в принимающей стране.
— А как с этим, по вашей оценке, на практике?
— На практике все, конечно, не так просто. В процессе нашей работы мы встречаемся с беженцами и просителями убежища, для которых доступ к дошкольным и школьным учреждениям затруднен. В некоторых случаях это связано с требованием предоставить документ, подтверждающий регистрацию по месту пребывания, однако это не так просто для этой категории иностранцев.
Для тех, кто не владеет русским языком и не имеет возможности изучать его в государственных учреждениях, это становится препятствием для получения доступа к образованию. Мы ощущаем нехватку государственных программ в этом плане, а потому увеличение господдержки на этом направлении было бы уместно. В то же время во многих случаях дети беженцев и просителей убежища зачисляются в школы благодаря активной поддержке государственных учреждений и НКО.
Доступ к образованию, практические механизмы реализации этого права должны быть максимально простыми и доступными. Как и право на работу, с реализацией которого тоже возникают серьезные проблемы.
Как я уже говорил, в России не так много беженцев, а потому есть шанс сделать все как надо.
Беженцы хотят учить язык и интегрироваться, они хотят работать и сами себя обеспечивать. И если упростить административные барьеры, то эти люди смогут вносить важный вклад в жизнь общества, у многих из них высокие навыки и опыт работы, им только надо дать шанс реализовать себя. Все бюрократические процедуры должны быть как можно более простыми и понятными. Мы видим положительные сдвиги, но еще есть над чем поработать.
— В России все привязано именно к регистрации по месту жительства. В результате беженцы, не имеющие регистрации, не могут обратиться за медицинской помощью, нужны документы о регистрации и при обращении в миграционные службы. Правомерны ли такие условия?
— Как УВКБ ООН, мы исходим из положений Конвенции 1951 года. Лица, ищущие убежище, не должны подвергаться наказанию в любой форме за незаконное пребывание, за нарушение правил пребывания при условии, что эти лица незамедлительно связываются с соответствующими государственными органами. Конвенция призывает государства содействовать местной интеграции беженцев, что включает в себя доступ к здравоохранению, образованию, рынку труда и так далее. Следовательно, то, как государства обеспечивают местную интеграцию, какую систему они создают для этого, должно определяться местными законами, однако наиболее важным является доступ к основным правам и их полное соблюдение.
Действительно, многим просителям убежища и беженцам иногда бывает сложно, порой даже невозможно встать на миграционный учет по объективным причинам. Ведь никто не приглашал их в страну, у них может не быть жилья или кого-то, кто готов их зарегистрировать. Наша рекомендация по этому вопросу такова: необходимо рассмотреть возможность отказа от требования о миграционном учете для просителей убежища и беженцев, поскольку они уже «зарегистрированы» в определенном территориальном органе МВД, либо автоматически ставить их на учет по месту регистрации в качестве беженца или имеющего временное убежище. Здесь возможны различные варианты, и мы уверены, что законотворцы и правоохранительные органы смогут найти наиболее эффективный и сбалансированный подход, который будет учитывать интересы как государства, так и положение просителя убежища.