На заседании во вторник Госдума приняла во втором чтении законопроект о поправках к Конституции. Как и предполагал “Ъ”, в ходе заседания несколько важных поправок были внесены депутатами «с голоса» — некоторые из них отклонили, а некоторые приняли. Принята была, в частности, поправка депутата от «Единой России» Валентины Терешковой, позволившая Владимиру Путину участвовать в следующих выборах президента. Опрошенные “Ъ” эксперты считают, что первоначальная концепция поправок не то чтобы существенно изменилась: изменения усиливают как позиции Владимира Путина, так и всех будущих президентов России. Правда, они, в отличие от действующего президента, впервые избранного в 2000 году, будут строго ограничены двумя сроками.
Фото: Дмитрий Духанин, Коммерсантъ / купить фото
Фото: Дмитрий Духанин, Коммерсантъ / купить фото
Во вторник Госдума не без помощи президента Владимира Путина приняла во втором чтении поправки к Конституции, предложенные главой государства в послании Федеральному собранию 15 января.
Третье чтение назначено на утро среды, 11 марта, после чего законопроект, по-видимому, сразу же одобрит Совет федерации, а затем региональные парламенты. Формально у них есть на это год, но фактически они ограничены датой общероссийского голосования, после которого поправки вступят в силу — оно предварительно назначено на 22 апреля.
До начала подготовки к голосованию поправки должен будет оценить Конституционный суд на соответствие неизменным 1, 2 и 9 главам действующего Основного закона.
Регионы обещают не замедлить: с вечера вторника губернаторы принялись выражать поддержку поправкам, а по данным “Ъ”, в нескольких заксобраниях конституционный законопроект запланирован к рассмотрению на 12 марта. Всего необходимо одобрение двух третей регионов, но нет сомнений, что на этом этапе поддержка будет шире.
С момента внесения поправок президент не раз заявлял, что не видит необходимости в принятии новой Конституции — отметим, это потребовало бы принципиально иной процедуры. Однако предложенные им и доработанные специально созданной рабочей группой поправки существенно меняют систему разделения властей в России. Так, Владимир Путин говорил, что поправки должны заложить принципы единой системы публичной власти, расширить компетенции Совета федерации и Госдумы.
Многие эксперты восприняли готовящиеся изменения как подготовку к передаче президентской власти в 2024 году. Аналитики старались найти в предложенных поправках усиление других органов власти за счет президента, для того чтобы нынешний президент после истечения полномочий мог с их помощью сохранить контроль над политической системой России. Владимир Путин с самого начала предложил строго ограничить сроки правления последующих президентов двумя каденциями, исключив из п. 3 ст. 81 Конституции слово «подряд».
Поправка о сроках полномочий президента в итоге и оказалась главной, хотя в редакции второго чтения она создает не столько условия для передачи президентской власти, сколько возможность для Владимира Путина вновь принять участие в президентских выборах.
Владимир Путин поддержал соответствующую поправку, внесенную Валентиной Терешковой (ЕР). После этого Госдума приняла поправку госпожи Терешковой — за нее проголосовали 380 депутатов. При этом последнее слово, согласно президентскому законопроекту, скажет Конституционный суд, а затем — участники общероссийского голосования 22 апреля.
Владимир Путин дал понять, что намерен доработать свой текущий президентский срок до конца, но не раскрыл, воспользуется ли он возможностью «обнуления» сроков: «Уверен, мы вместе сделаем еще очень много хорошего, во всяком случае, до 2024 года. А там видно будет». Эксперт по электоральному праву, бывший глава юридической службы штаба Владимира Путина Сергей Кабышев считает, что принятие «поправки Терешковой» помогает президенту избежать эффекта «хромой утки»: «Когда появляется такой эффект, система перестает работать. Смысл этих изменений в том числе в том, чтобы добавить системе работоспособности».
Профессор права, конституционалист Илья Шаблинский считает, что никаких оснований для «обнуления» сроков президента нет: «Если речь идет о том, что КС должен дать оценку поправке об обнулении сроков еще до того, как она вступит в силу, то у суда нет таких полномочий и прав ни в Конституции, ни в законе о КС. Если речь идет о том, чтобы КС дал оценку этой поправки после того, как она вступит в силу, тогда суд, наверное, должен будет учесть свое постановление 1998 года. Как КС сможет обнулить четыре срока Путина, если он признал, что в 1996 году Ельцин избирался на второй срок, хотя на свой первый срок он был избран по уже отмененной конституции РСФСР? С конституционно-правовой точки зрения все это выглядит совершенно нелепо и, мягко говоря, странно». В то же время, по его мнению, с учетом зависимости КС от президента, шансов на отклонение судьями поправки об обнулении сроков нет.
Специалист по конституционному праву Ольга Кряжкова заявила “Ъ”, что решение КС по обнулению сроков президента будет политическим: «Если подходить с точки зрения ценностей демократического правового государства (ст. 1 Конституции), ответ очевиден: такую поправку внести нельзя, поскольку это будет идти вразрез с конституционной идеей сменяемости власти. Возможно, суд изобретет противоположную интерпретацию. Остается ждать, что защитит КС: право действующего президента продолжать быть у власти, или право людей на сменяемость власти на конституционных началах».
По мнению опрошенных “Ъ” экспертов, итоговая версия поправок к Конституции, если они будут признаны КС соответствующими 1, 2 и 9 главам и приняты на общенародном голосовании, существенно усилит президентскую власть. Новыми президентскими полномочиями действующий президент сможет воспользоваться сразу после вступления поправок в силу. Так, усилится контроль президента над системой прокуратуры и расширятся его полномочия в отношении судебной власти. Если по действующей Конституции генеральный прокурор и его заместители назначаются с согласия Совфеда, то после принятия поправок верхняя палата будет лишь проводить консультации по их кандидатурам, а решения об их назначении будет принимать президент. Точно так же будут назначаться и прокуроры регионов, чьи кандидатуры сейчас президент должен согласовывать с региональными заксобраниями. Такой же порядок будет действовать и в отношении министров, ведающих вопросами безопасности и внешней политики (так называемых президентских министров) — президент будет назначать их по итогам консультаций с Совфедом. Кроме того, президент сможет инициировать прекращение полномочий судей Конституционного и Верховного судов (сейчас это могут делать только сами судьи с помощью довольно сложной процедуры).
Госдума теперь будет утверждать, а не согласовывать кандидатуру премьер-министра. Сейчас, после троекратного отклонения парламентом кандидатуры главы правительства, президент обязан распустить Госдуму и назначить новые выборы. Угроза такого развития событий заставила первого президента России Бориса Ельцина в 1998 году отказаться от третьего внесения кандидатуры Виктора Черномырдина на этот пост и предложить депутатам кандидатуру более популярного среди них Евгения Примакова. Роспуск Госдумы и досрочные выборы тогда могли увеличить представительство самой многочисленной фракции коммунистов еще больше, что теоретически могло позволить Думе инициировать процедуру импичмента президента. Теперь президент не будет сталкиваться с подобной проблемой.
Когда поправки будут приняты, после трехкратного отклонения кандидатуры премьера президент получит выбор — распустить Госдуму или назначить премьера самостоятельно. Аналогичный порядок будет действовать и в отношении всего кабмина.
Его состав будет представлять премьер-министр, а утверждать Госдума. Если депутаты трижды отклонят более трети министерских кандидатур, президент также получит основание для роспуска парламента или для самостоятельного назначения министров. Кроме того, в Конституции будет закреплено право главы государства на «общее руководство» деятельностью правительства, а также на увольнение премьер-министра при сохранении состава кабинета (сейчас президент может отправить в отставку только все правительство целиком).
Политолог Алексей Макаркин считает, что еще в январе перед администрацией президента стоял вопрос о том, как снизить объем полномочий для того, кто будет следующим президентом. Именно поэтому Владимир Путин предложил усилить роль депутатов, а правление своего преемника ограничить двумя сроками. Однако впоследствии, по мнению эксперта, федеральные власти пришли к выводу, что совсем ослаблять президента нельзя, «и стали прописывать президенту полномочия, которые пригодились бы Борису Ельцину в 1990-е. Борис Николаевич не мог назначить своего генпрокурора, ему приходилось ходить в Совфед. Теперь право сенаторов назначать Генпрокурора заменено участием в консультациях,— отмечает господин Макаркин.— В 1990-е было неудобное правительство Примакова — теперь в Конституции хотят прописать, что президент осуществляет общее руководство правительством. В 1990-е в Думе было большинство у коммунистов. Вдруг правящая партия потеряет большинство? На этот случай скорректировали поправку об утверждении министров: Думу можно будет распустить, если она откажется их утвердить».
Впрочем, глава Института социально-экономических и политических исследований Дмитрий Бадовский считает, что никто и не собирался ослаблять президента изначально. По его мнению, задумка и была в том, чтобы оставить президента сильным. Главной поправкой политолог считает устранение слова «подряд» из статьи о сроках президентских полномочий: «Это важнейшая поправка, она в будущем ограничит возможность персоналистского удержания поста президента. Следующий после Путина президент будет сильным, но ограниченным во времени». По мнению эксперта, это и придаст системе большую институциональную устойчивость: «президент сильный, но сменяемый, а все остальные институты будут уравновешивать друг друга».
Источник, близкий к администрации президента, отмечает, что нынешние представители истеблишмента волнуются за свою будущую судьбу.
Владимир Путин с начала 2000-х годов практически полностью сменил правящую элиту, и поправка о возможности продления его правления в совокупности с ограничением любого его преемника двумя сроками дает им надежды, что нового радикального «передела» не будет, считает собеседник “Ъ”.
Дмитрий Бадовский полагает, что поправки и не предполагали скорого ухода Владимира Путина от дел: органы власти еще должны привыкнуть работать с новыми полномочиями в новой системе, после того как она будет запущена на практике. Могут потребоваться и новые уточнения не только на уровне Конституции, но и в соответствующих законах, отмечает политолог. Так, пока непонятно, когда именно будет принят закон о Госсовете. Напомним, Павел Крашенинников в интервью “Ъ” обращал внимание, что его принятие может быть отложено на год. «Уточнения на уровне законов — это дополнительный ресурс балансировки системы,— считает господин Бадовский.— Например, законодателям придется корректировать закон о правительстве, это, возможно, прояснит разницу между "утверждением" и "согласованием" премьер-министра. Опять же на данный момент не расшифровано, как именно будут проходить консультации с Совфедом по "президентским" министрам». Господин Бадовский предполагает, что перед окончательной корректировкой системы Владимиру Путину потребуется время, чтобы самому посмотреть, как она будет работать — «тем более, что пока мы даже гипотетически не видим преемника».
Поправки фиксируют систему, сложившуюся при Владимире Путине за счет ситуативных факторов — большинства «Единой России» в парламенте и высокого рейтинга действующего президента, считает глава Фонда развития гражданского общества Константин Костин: «Многие поправки фиксируют в Конституции те практики, которые де-факто сложились за последние 20 лет. Система создавалась практически с колес, и, по мнению президента, пришел срок, когда можно провести более точную ее донастройку». Господин Костин уверен, что Владимира Путина не следует «сбрасывать со счетов», даже если он не захочет и дальше оставаться президентом: «В 2024 году и после него фактор Путина будет определяющим в политике, даже если он перестанет занимать пост главы государства».
Второе чтение поправок в Конституцию. Главное
Илья Шаблинский считает, что «фактическое состояние политических институтов таково, что главное лицо политической сцены и есть главный бенефициар поправок, а палаты Федерального собрания и суды в контексте политических отношений стараются исполнить его волю». Эксперт считает, что Владимр Путин пока не решил, какой сценарий предпочтительнее после окончания нынешнего срока его полномочий, поэтому подготовил для себя несколько вариантов в виде расширения конституционных гарантий бывшим президентам, появления в Совете федерации вечных сенаторов и усиления Госсовета. «Предложенные поправки — это закрепление нынешних позиций главы государства в Конституции»,— заключает господин Шаблинский.
Один из опрошенных “Ъ” экспертов согласился предоставить комментарий исключительно на условиях анонимности. По его словам, никакого собственного смысла поправки не несут, «персоналистский режим», сложившийся в России, характеризуется тем, что «действия его лидера должны постоянно одобряться народом». Поэтому ключевой смысл поправок — в процедуре общероссийского голосования: оно дает Владимиру Путину дополнительный «психологический комфорт», превращаясь в своего рода референдум о доверии, считает собеседник “Ъ”.
