10% это очень мало — обычно думским лоббистам достается гораздо больше. Бюджет-2003 не совсем обычен — он представляет собой первую, хотя и вполне самостоятельную часть целой бюджетной трехлетки (2003-2005 годы). Сверстать сверхбюджет сразу на три года Минфину не удалось, что является прямым нарушением соответствующего приказа президента, опубликованного в последнем бюджетном послании: "Следует предусмотреть возможность утверждения правительством Российской Федерации структуры бюджетных расходов на три предстоящих года".
Зато разработчики финплана-2003 смогут предъявить президенту полный набор мер, призванных обеспечить реализацию трех основных президентских приоритетов в сфере бюджетной политики, которые также были изложены в последнем бюджетном послании: "Бюджетная политика должна способствовать росту деловой активности (что в первую очередь и должно обеспечить амбициозные темпы роста ВВП.— "Власть"), проведению структурных преобразований, обеспечению социальной стабильности". Кроме того, авторы бюджета, выполняя поставленную Владимиром Путиным годом ранее задачу, возвели почти непреодолимые преграды перед думскими лоббистами.
Таким образом, бюджет-2003 если и недостаточно амбициозен, то явно предназначен для того, чтобы расчистить путь будущим, более наступательным бюджетам.
Одно плохо: четыре основные президентские задачи объективно противоречат друг другу, а значит, все вместе практически невыполнимы. Придется выбирать самый нужный приоритет.
Рецептов для ускорения экономического роста выписано немало. При Путине чаще всего выписывают, как правило, три: сокращение доли непроцентных расходов федерального бюджета до 12% ВВП, уменьшение темпов инфляции и сдерживание укрепления реального курса рубля по отношению к доллару. Впрочем, последние два рецепта касаются скорее Центрального банка, а не правительства. Поэтому подробнее остановимся на сокращении непроцентных расходов.
По мысли ряда авторитетных либеральных экономистов, ограничение госрасходов имеет по крайней мере три положительных момента. Во-первых, недополучающие социальную помощь малоимущие граждане вынуждены самостоятельно искать пропитание и тем самым подталкивать деловую активность снизу. Во-вторых, сокращается госаппарат, а значит, и его вмешательство в сферу частного бизнеса, от чего последний неизбежно активизируется. Наконец, сокращение непроцентных госрасходов дает возможность облегчить налоговое бремя, что стимулирует экономический рост сверху.
Для российских федеральных бюджетов Андреем Илларионовым рекомендовано не превышать 12% ВВП в области непроцентных расходов.
Однако до искомых 12% в федеральном бюджете-2003 и 30% в так называемом бюджете расширенного правительства (кроме общефедерального уровня, в этом документе учитываются доходы и расходы субъектов федерации, а также внебюджетных фондов) не дотянули. Обещают сократить непроцентные расходы пока только соответственно до 13 и 32,04%. Что можно будет назвать даже успехом, если сравнить с ожидаемыми показателями этого года — 13,7 и 32,28% ВВП соответственно. Однако если вспомнить, что в закон о бюджете-2002 была заложена цифра 12,6% (30,42%), то приходится признать, что Минфин второй год подряд отступает под натиском могущественных лоббистов, несмотря на то что получил приказ президента оградить бюджет от их поползновений. И совместить приоритет роста с аппетитами лоббистов будет крайне затруднительно.
Успешное наступление на бюджет ведется с двух сторон — военнослужащими Минобороны и правоохранительных ведомств, а также судейскими чиновниками. Именно для того, чтобы увеличить денежное довольствие военным, а также зарплаты судейским с 1 июля, правительству пришлось обращаться в Думу с просьбой пересмотреть бюджет этого года. И госрасходы сразу выросли на 1,1% ВВП. И в следующем году судейские и военные вырвались вперед в гонке за бюджетными деньгами.
На национальную оборону и правоохранительную деятельность будет выделено на 45,9% больше, чем в этом году, на судебную реформу и содержание судебной системы — на 33%. Правда, расходы на социальную политику возрастут на 54,2%, но львиная доля этих денег пойдет на увеличение пенсий военным. С учетом военных пенсий на силовиков будет израсходована в будущем году почти треть всего федерального бюджета.
Деньги на людей в мантиях также выделяются не только через соответствующие бюджетные статьи, но и через адресную инвестиционную программу, где названо множество зданий судов, которые предстоит построить или отремонтировать.
Но большая часть военных и судебных денег будет истрачена на зарплаты. Вообще, надо заметить, что федеральные бюджеты все больше становятся похожи на платежные ведомости. Практически все бюджетные деньги уходят на выплату зарплат если не всяческим силовикам, то остальным бюджетникам — в том числе и регионального подчинения, содержать которых большинство субъектов без помощи центра не в состоянии.
Госзаказ ВПК, который, как правило, не превышает треть от общих военных расходов, будет увеличен в будущем году лишь на 31 млрд рублей. Зато весь этот почти $1 млрд обещано истратить на благородное дело — закупку бронежилетов для служащих в "горячих" точках.
Столь большое преимущество людей в погонах и мантиях в борьбе с остальными бюджетниками объясняется по-разному.
Судебная реформа — это, пожалуй, единственная структурная реформа, которая действительно осталась приоритетной в бюджете-2003. Что не случайно — за ее ходом следит лично президент. А непосредственно руководит ею один из ближайших питерских сподвижников Владимира Путина — замруководителя кремлевской администрации Дмитрий Козак. Алексей Кудрин не может не прислушиваться к их мнению. В свою очередь, столь пристальное внимание президента к судебной реформе вызвано тем, что ему через год придется предъявить избирателям-олигархам хоть какие-то выполненные предвыборные обещания 2000 года. А обещаны были рыночные либеральные реформы. Но далеко не все из них близятся к завершению, качество налоговой реформы вообще явно не устраивает олигархов. Так что успешный старт также крайне необходимой олигархам судебной реформы может серьезно улучшить предвыборный имидж президента.
Возрастающие траты на силовиков вполне можно трактовать как обеспечение социальной стабильности. Военнослужащие, сотрудники спецслужб и полицейские — опора любого режима. Им надо платить стабильно и по возможности много: в итоге дешевле выйдет. К тому же многочисленные силовики — это тоже избиратели.
Так что бюджет-2003 с полным основанием можно назвать предвыборным военно-олигархическим, сверстанным в Минфине настолько жестко, что подступиться к нему другим лоббистам, помимо вхожих к президенту, премьеру и министру финансов, представляется почти невозможным.
В 1990-е годы Дума была своего рода корпорацией по перераспределению бюджетных денег. Правительство изначально сверстывало бюджеты с крупными дефицитами, закрываемыми, причем частично, внешними займами. Это открывало возможности серьезных компромиссов между министрами и депутатами. Сделки заключались крупные, в думский передел попадало до половины бюджетных денег. Причем отщипывали депутаты не только для собственных нужд, но и помогали в качестве платы выбивать дополнительные средства для своих отраслей многим членам правительства. Самыми успешными лоббистами в Думе слыли те, кто мог выбить бюджетные ссуды в начале года: к концу финансового года из-за гиперинфляции первоначальная реальная сумма худела вдвое-втрое. На этом, а также на налоговых освобождениях делались многомиллиардные состояния.
Бюджеты приходилось секвестрировать, а зарплаты бюджетникам и пенсии не платить месяцами. Сговоры между министрами и депутатами доводили премьеров буквально до кипения. Виктор Черномырдин и Евгений Примаков неоднократно угрожали министрам-лоббистам немедленными увольнениями, но в отставку приходилось уходить им самим. Лоббисты же настолько хорошо отрегулировали быстрый отъем денег из бюджета, что доходило до трагикомических случаев. Один из бывших министров финансов как-то рассказал корреспонденту "Власти" типичную бюджетную историю того времени: "В самом начале января принесли мне платежку на 2 млрд рублей. Я сразу решил ее 'завернуть'. Получатель денег в одну из бюджетных статей попал, но, как он там оказался, было абсолютно непонятно. На что ему выделялась такая крупная сумма, из сопроводительных бумаг было абсолютно неясно. Но спустя несколько дней я неожиданно заболел и попал на пару дней в больницу. И мой заместитель, отметьте, в воскресенье платежку подписал, и 2 млрд рублей тут же ушли адресату. Наказать своего зама я так и не успел".
К началу 2000-х годов ситуация постепенно изменилась. Во-первых, изменились внешние объективные условия верстания и реализации бюджетов: жесткие антилоббистские высказывания президента, практически полный отказ от внешних займов, снижение темпов инфляции, сведение бюджетов без дефицитов. Минфин даже специально снижал расходы, для того чтобы как можно больше дополнительных доходов оседало на казначейских счетах, недоступных депутатам-лоббистам. Потом, правда, депутаты добились законодательного урегулирования проблемы допдоходов, но все деньги отбить у Минфина они все же не смогли.
Во-вторых, в этом году финансовая ситуация в стране ухудшилась по сравнению с годом предыдущим. Нестабильность нефтяных цен, недобор доходов из-за налоговой реформы, увеличение расходов на военных, рост выплат иностранным кредиторам, масштабные стихийные бедствия на юге России — все это привело к тому, что жировой запас в бюджете-2003 минимален. Финансовый резерв, по данным Алексея Кудрина, уменьшился с 88 млрд рублей (на 1 января) до 40 млрд рублей (на 1 июля). К концу года министр финансов обещал собрать в финрезерве 178 млрд рублей (раньше планировалось 193 млрд). Однако полной уверенности, что и этот прогноз сбудется, у самого Алексея Кудрина нет — нужно выгодно продать часть госпакета акций ЛУКОЙЛа, выбить обратно у регионов ссуды из федерального бюджета на 20 млрд рублей. Профицит же в бюджете-2003 также запланирован на порядок меньше, чем в этом году. В общем, основные параметры бюджета никому из думских лоббистов тронуть не дадут, иначе нечем будет заплатить внешним кредиторам.
В 2003 году внешние платежи будут пиковыми — $17,5 млрд. Минфин наскреб пока только $6,7 млрд для погашения процентов. $10,8 млрд для погашения основной части внешнего долга надо еще собрать сверх собственно бюджетных показателей — за счет профицита, финрезерва, продажи госсобственности и госзапасов. Правительство вслед за Минфином уверено, что $10,8 млрд соберут, но с трудом.
Так что депутатам для разграбления дали совсем немного — не более 10% федерального бюджета. Это сокращенные на несколько десятых долей процента расходные статьи на промышленность, сельское хозяйство, транспорт и капитальное строительство, а также на целых 15% по сравнению с бюджетом этого года федеральные целевые и адресная инвестиционная программы. Деньги уже не такие большие, как раньше. Но самое главное то, что Минфин при поддержке Кремля применил против думских лоббистов новое оружие: согласование основной части расходов произошло еще на стадии разработки бюджета-2003 в министерстве. "Нулевое чтение!" — с гордостью назвал этот прием Алексей Кудрин. Эффективность этого приема предопределена минувшей весной "антикоммунистическим переворотом" в Думе. Теперь достаточно договориться с лидерами четырех прокремлевских фракций — и не тратить время на торги с левыми депутатами.
В общем, эпоха таких авторитетных думских лоббистов, как Геннадий Кулик, от которого зависело бюджетное финансирование всего сельского хозяйства и рыболовства, уходит в прошлое. На смену приходит новое поколение лоббистов. Им выгоднее сидеть не в потерявшей свое финансовое влияние Думе, а в каком-либо правительственном кабинете — поближе к раздаче бюджетных денег. И первым рекордсменом из этой плеяды лоббистов по выбиванию денег на нужды своего ведомства в бюджете 2003 года оказался, как это ни удивительно, не начальник Генштаба генерал армии Квашнин и не судейский реформатор Козак, а совершенно еще не искушенный в аппаратных интригах новый председатель Госкомспорта Вячеслав Фетисов. Под бывшую хоккейную звезду СССР и НХЛ Алексей Кудрин поспешил выделить в бюджете-2003 4 млрд рублей, перекрыв тем самым соответствующий показатель этого года в два раза! И ничего удивительного здесь нет: президент Путин приблизил Фетисова к себе так же, как в свое время Борис Ельцин — теннисиста Шамиля Тарпищева. 15 августа он назначил его замом в только что образованном президентском Совете по физкультуре и спорту.
Так что основным приоритетом бюджета 2004 года, надо полагать, будет стимулирование не экономического, а спортивного роста в Российской Федерации. Ведь предстоит летняя Олимпиада-2004.
КОНСТАНТИН СМИРНОВ
Бюджет в целом (млрд руб.)
| 2002 (закон) | 2002 (ожидаемое исполнение) | 2003 (проект) | |
|---|---|---|---|
| Доходы | 2125,7 | 2143,4 | 2400,7 |
| Расходы | 1947,4 | 2085,1 | 2328,6 |
| Профицит | 178,3 | 58,3 | 72,1 |
Доходы (млрд руб.)
| 2002 (закон) | 2003 (проект) | |
|---|---|---|
| Налоговые доходы | 1726,3 | 1882,4 |
| Неналоговые доходы, в том | 104,3 | 146,1 |
| числе от госимущества | ||
| Доходы целевых бюджетных | 13,9 | 14,0 |
| фондов | ||
| Единый социальный налог | 281,2 | 358,1 |
Важнейшие* расходы-2003 (проект, млрд руб.)
| 2002 (закон) | 2003 (проект) | |
|---|---|---|
| Финансовая помощь бюджетам | 589,1 | 699,8 |
| других уровней | ||
| Национальная оборона | 284,2 | 346,1 |
| Обслуживание государственного | 285,0 | 277,5 |
| и муниципального долга | ||
| Правоохранительная | 173,9 | 244,8 |
| деятельность и обеспечение | ||
| безопасности государства | ||
| Социальная политика | 98,0 | 150,9 |
| Образование | 80,1 | 97,3 |
| Дорожное хозяйство | 68,5 | 74,6 |
| Государственное управление и | 56,8 | 66,5 |
| местное самоуправление | ||
| Промышленность, энергетика и | 66,3 | 60,8 |
| строительство | ||
| Международная деятельность | 42,9 | 54,0 |
*Выше 50 млрд руб.
Расходы. Сокращенные статьи
| 2002 (закон) | 2003 (проект, млрд руб.) | 2003 к 2002 (%) | |
|---|---|---|---|
| Транспорт, связь и информатика | 7,0 | 5,0 | 71,4 |
| Исследование и использование | 9,7 | 7,0 | 72,2 |
| космического пространства | |||
| Военная реформа | 16,5 | 14,6 | 88,3 |
| Сельское хозяйство и | 26,8 | 24,5 | 91,4 |
| рыболовство | |||
| Промышленность, энергетика и | 66,3 | 60,8 | 91,7 |
| строительство | |||
| Обслуживание государственного | 285,0 | 277,5 | 97,4 |
| и муниципального долга |
 |
|