На прошедшей неделе был неожиданно прерван процесс объединения Архангельской области и Ненецкого автономного округа, начатый всего лишь две недели назад. “Ъ” разобрался в обстоятельствах и причинах отмены первой за много лет попытки объединения двух российских регионов.
Фото: Коммерсантъ / Александр Петросян / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Коротаев / купить фото
Несостоявшееся объединение
2 апреля этого года в Ненецком автономном округе (НАО) и Архангельской области одновременно сменились губернатор и глава региона. Глава НАО Александр Цыбульский стал врио губернатора Архангельской области, а НАО возглавил его заместитель Юрий Бездудный. Тогда же источники “Ъ” сообщили, что НАО и Архангельская область смогут начать объединение сразу после губернаторских выборов 13 сентября этого года. Процесс стартовал гораздо раньше — 13 мая Юрий Бездудный и Александр Цыбульский подписали меморандум об объединении регионов.
Временно исполняющие обязанности губернаторов Архангельской области и Ненецкого автономного округа Александр Цыбульский и Юрий Бездудный на церемонии подписания меморандума
Фото: Екатерина Эстер / Администрация Ненецкого автономного округа
Временно исполняющие обязанности губернаторов Архангельской области и Ненецкого автономного округа Александр Цыбульский и Юрий Бездудный на церемонии подписания меморандума
Фото: Екатерина Эстер / Администрация Ненецкого автономного округа
По словам информированных источников “Ъ”, инициативу объединения субъектов поддерживал Кремль. Собеседники “Ъ” считали, что пришло время убедить население НАО в целесообразности объединения. Малая населенность в теории должна была позволить провести практически индивидуальную работу с жителями. Врио главы округа Юрий Бездудный, выступая на подписании меморандума, заявил, что округ находится в сложном экономическом положении.
Практически на следующий день начались протесты.
В Нарьян-Маре жители стали выходить на одиночные пикеты, петь каждый вечер гимн округа на Центральной площади города и собирать подписи против объединения.
Протесты расширялись. Полицейские вели себя спокойно. В конце прошлой недели жители Нарьян-Мара, соблюдая социальную дистанцию два метра, выстроились в цепочку длиной 8 км: от речного порта города до окраины — Поселка искателей.
По закону инициативу об объединении нескольких субъектов должны выдвинуть совместно парламенты и губернаторы регионов, желающих объединиться. После этого ее должен одобрить президент. Затем в субъектах назначаются референдумы. Если закон об объединении одобряется избирателями, президент вносит его в Госдуму как конституционный закон об образовании нового региона, который затем должен быть одобрен двумя третями голосов Госдумы и Совета федерации.
Каким мог быть объединенный регион
21 апреля на встрече с Юрием Бездудным девять депутатов от ЕР в Собрании депутатов НАО отказались голосовать за объединение регионов (всего в совете 19 мест, из которых ЕР контролирует одиннадцать). Для разрешения ситуации 22 мая в НАО неожиданно прилетел даже секретарь генсовета ЕР Андрей Турчак. О содержании его встреч в регионе партия официально ничего не сообщала, однако источники в центральном аппарате ЕР рассказали “Ъ”, что там следили за событиями в регионе, и господин Турчак полетел туда, чтобы «разобраться в ситуации». Тем же вечером на сайте реготделения ЕР появилась следующая новость: «В вопросе образования нового субъекта федерации надо поставить точку раз и навсегда. В то же время каждому жителю НАО надо дать возможность выразить свое мнение. При этом единственным демократическим и законным путем решения многолетнего вопроса является референдум».
Казаки Арктики
В тот же день руководители Клуба земляков НАО подписали письмо врио главы области Юрию Бездудному с протестом против объединения регионов. В число подписантов вошли представители 23 населенных пунктов региона, общественных организаций коми, ненцев, белорусского, чувашского и украинского землячеств, руководить общественной организации «Казаки Арктики». Мнение представителей землячеств в округе важно — созданные 20 с лишним лет назад объединения жителей населенных пунктов округа, хоть и занимаются исключительно общественной деятельностью, зачастую объединяют всех жителей того или другого населенного пункта, которых в НАО всего 43.
Встреча Андрея Турчака с региональными депутатами не остановила брожение в партии. 25 мая 14 из 18 членов первичной ячейки ЕР в поселке Индига написали публичное заявление о выходе из партии в знак протеста против решения об объединении регионов.
26 мая утром стало известно, что парламентские слушания, назначенные в Архангельской области и НАО, перенесены на неопределенный срок «по обращению жителей», а во второй половине дня врио губернатора Архангельской области Александр Цыбульский и врио главы НАО Юрий Бездудный после совещания с вице-премьером Юрием Трутневым, в чьем ведении находится Минвостокразвития, отвечающее и за развитие Арктики, заявили, что политическое объединение регионов откладывается, вместо этого будет разработана совместная программа экономического развития регионов. Минэкономразвития заявило, что поддерживает ее подготовку. Программа будет разработана к осени. Власти намерены вернуться к вопросу объединения регионов после ее реализации.
Заклятые соседи
НАО и Архангельская область — два региона, имеющих не очень приятный опыт сосуществования. В 1992 году, еще до принятия новой Конституции России, округ обрел статус субъекта РФ, оставшись при этом частью Архангельской области. В 1993 году глава округа Юрий Комаровский попытался вывести его из состава области, но эта попытка была заблокирована президентом России Борисом Ельциным. Жители НАО голосуют на выборах губернатора Архангельской области.
В XIX — начале XX века на территории нынешнего Ненецкого автономного округа располагались Мензенский и Печорский уезды Архангельской губернии. В 1929 году в составе Северного края был образован Ненецкий округ. Новое территориальное образование включало в себя и Автономную область Коми. Таким образом коммунисты пытались решить проблему национального самоопределения малых народов в рамках советского федеративного государства. Уже в 1930 году Ненецкий округ стал называться Ненецким национальным округом. Северный край был упразднен в 1936-м. На его месте появились Северная область и Коми АССР. В 1938-м Северная область была разделена на Вологодскую и Архангельскую, в состав которой вошел Ненецкий национальный округ. В 1977 году он стал Ненецким автономным округом.
В 2007 году была предпринята первая попытка фактически присоединить округ к Архангельской области. С 2000 года отношения области и округа регулировались договорами, как это предусматривает закон «Об общих принципах организации органов власти субъектов РФ». Однако в декабре 2007 года в администрации НАО “Ъ” сообщили, что «в этом году такой договор Москва не пропустила». По закону большая часть полномочий властей округа была передана области. В конце ноября 2007 года главы области Николай Киселев и округа Валерий Потапенко подписали соответствующий протокол и договорились, что жизненный уровень жителей округа не должен снизиться. В ответ в округе были образованы две инициативные группы по проведению референдума о полном отделении округа от области. Однако местный избирком их не зарегистрировал. Но к 2014 году отношения вернулись на договорную основу — новый губернатор области Игорь Орлов и глава округа Игорь Кошин подписали последний из договоров, которые постепенно вернули полномочия властям округа.
Нефтеносный край
По данным департамента финансов и экономики НАО, бюджет округа формируется на 29,1% за счет соглашения о разделе продукции с нефтедобытчиками, на 37% — за счет налога на имущество предприятий (в основном нефтегазового сектора), еще 20% дает налог на прибыль организаций. В НАО крупнейшая по объему добычи нефтекомпания — ЛУКОЙЛ. На втором месте — «Роснефть». Через совместное предприятие «Башнефть-Полюс» они разрабатывают крупнейшие в регионе месторождения имени Требса и Титова, нефть которых отгружается через морской терминал в Варандее.
Сейчас НАО перечисляет в бюджет Архангельской области 65% от 17% налога на прибыль организаций (всего налог составляет 20%: 3% перечисляются непосредственно в федеральный бюджет, 17% остаются регионам), 43% от суммы сборов НДФЛ, 75% от суммы сборов НДФЛ, уплачиваемого иностранными гражданами, 50% от налога на добычу полезных ископаемых и еще примерно половину остальных налоговых сборов. Население Архангельской области составляет 1,13 млн человек, территория — 587 тыс. кв. км, население НАО — всего 44,1 тыс. человек, территория — 176,1 тыс. кв. км. Согласно переписи населения 2010 года, 63,31% населения округа — русские, 17,83% — ненцы, 8,61% — коми, 2,45% украинцы. Доходы бюджета Архангельской области в 2019 году составили 107,9 млрд, НАО — 22,8 млрд руб.
Воспоминания у жителей округа от жизни под финансовым управлением области остались негативные. Депутат Собрания депутатов НАО от «Единой России» председатель постоянной комиссии Собрания депутатов Ненецкого автономного округа по социальной политике Анна Булатова рассказала “Ъ”: «Ситуация была настолько сложной, что нам вернули все полномочия обратно». Участница протестов против объединения Виктория Боброва уточнила, что с 2008 по 2014 год «не работала санитарная авиация, единственный способ доставки заболевших из отдаленных поселков в Нарьян-Мар (в округе практически нет дорог.— “Ъ”), образование финансировалось настолько скудно, что мэр Нарьян-Мара сам распределял в школы города мел, а деньги на ежегодную доставку детей оленеводов вертолетами в школу и обратно не выделялись». По ее словам, возврат округа и области к договорным отношениям в тот раз стал результатом активных протестов местного населения.
На севере перемещаться проще вертолетом
Фото: Александр Петросян, Коммерсантъ
На севере перемещаться проще вертолетом
Фото: Александр Петросян, Коммерсантъ
Виктория Боброва и другие жители Нарьян-Мара продолжают выходить на одиночные пикеты и после заявлений властей об отмене объединения и требуют аннулирования меморандума от 13 мая.
Это — суровая драка
Депутат Собрания депутатов НАО от «Единой России» председатель постоянной комиссии Собрания депутатов округа по социальной политике Анна Булатова считает, что в первую очередь подоплека негативного отношения жителей округа к объединению — социально-экономическая, потому что округ богат: «Мы 8 млрд руб. отдаем Архангельской области и еще отчисляем в центр. При этом у нас много социальных программ, у нас самая мощная социалка».
Эксперт по региональной политике Виталий Иванов согласен с госпожой Булатовой. По его словам, жители НАО понимают, что «лишение округа статуса субъекта означает сокращение властных и бюджетных структур, потерю многими жителями работы и доходов, сокращение вложений в социальную инфраструктуру, повышение всевозможных издержек, связанных с необходимостью по многим поводам ездить в Архангельск». Национальный фактор, по его мнению, вряд ли имеет в протестных настроениях какое-то значение.
Бывший сотрудник администрации президента политолог Владимир Шемякин считает, что неудача референдума во многом связана с психологией жителей региона: «Местные жители считают себя свободными людьми. Жизнь на севере закаляет и требует взаимовыручки». Он также напоминает об экономическом факторе. Жители понимают свое положение и не сильно хотят с ним расставаться.
«По количеству жителей,— говорит он, — НАО — это скорее сельский район, где все друг друга знают и “спят под одним одеялом”. Это влияет на поведение элит. Они вынуждены отвечать перед жителями, ведь ты никуда не денешься “с подводной лодки”«. Свою роль в отмене объединения, по мнению эксперта, могли сыграть и нефтяные компании: «Политика в округе — это суровая драка с серьезными интересами».