|
Одолжение обязывает |
Что такое госбумаги
К государственным ценным бумагам относятся облигации Российской Федерации (федеральные) и ее субъектов (субфедеральные). На сегодняшний день в России на организованном рынке ценных бумаг в обращении находятся порядка 40 выпусков федеральных облигаций и около 80 выпусков почти 20 субъектов РФ и муниципальных образований.
Вопрос о возможности взыскания долгов по таким облигациям в случае неплатежей по ним принимает особую актуальность в связи с тем, что государственной управляющей компании разрешено инвестировать пенсионные средства только в государственные и муниципальные облигации, а частные управляющие компании в соответствии с инвестиционными декларациями могут инвестировать в эти облигации от 10 до 80% средств, находящихся под их управлением.
Начиная с 1998 года были объявлены дефолты по ГКО-ОФЗ, ряду выпусков облигаций внутреннего государственного валютного займа (ОВГВЗ), по облигациям РАО ВСМ с гарантиями правительства РФ, агрооблигациям субъектов РФ. Например, на конец лета 2003 года агрооблигации третьего транша погашены менее чем на четверть 25 регионами РФ из 69 их выпустивших.
Госбумаги в законе
В соответствии с п. 1 и п. 4 ст. 817 Гражданского кодекса (ГК) РФ по договору государственного займа заемщиком выступает РФ, субъект РФ, а заимодавцем — физическое или юридическое лицо. Причем изменение условий выпущенного в обращение займа не допускается. Согласно п. 5 ст. 817 к займам, выпускаемым муниципальными образованиями, применяются правила о договоре государственного займа.
В соответствии со ст. 97 и ст. 99 Бюджетного кодекса (БК) РФ государственный долг РФ и долг субъекта РФ полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в собственности РФ и субъекта РФ имуществом. То же самое устанавливает п. 2 ст. 100 БК РФ в отношении муниципальных облигаций. А закон "Об исполнительном производстве" применяется и для взыскания долгов с бюджетов всех уровней.
Как видно из приведенных ссылок, инвестор, приобретающий федеральные, субфедеральные и муниципальные облигации, вроде бы полностью защищен от финансовых потерь. Но это только на первый взгляд.
В зарегистрированных условиях эмиссий облигаций практически все эмитенты государственных и муниципальных займов гарантируют погашение облигаций средствами из своего бюджета. Облигации сейчас выпускаются, как правило, на срок более года, а бюджет составляется только на один календарный год. Обратите внимание: если облигации выпускаются в начале года, то в условиях выпуска приведен бюджет текущего года, а гарантируют погашение облигаций бюджетами будущих лет, которые еще не приняты. А если бюджет, обеспечивающий гашение облигаций, принят, то всегда есть возможность внести изменения в бюджет, как это было сделано в 1998 году в отношении ГКО-ОФЗ.
В БК РФ есть слова о гарантиях погашения займа, но нет слов об обязанности эмитента включить в бюджет полную сумму средств на погашение и обслуживание займа. Только добрая воля и порядочность эмитента могут подвигнуть его сделать это. Таким образом, если в бюджет не заложена полная сумма на обслуживание займа, то может случиться, что облигации не будут оплачены. Вопрос, почему эмитент, зная, что надо гасить облигации, не вносит полную сумму долга в бюджет, является риторическим. Между тем в п. 3 ст. 97, п. 7 ст. 99 и п. 6 ст. 100 БК РФ говорится, что органы законодательной и исполнительной власти РФ, субъектов РФ и муниципалитетов используют все полномочия по формированию доходов бюджета для погашения своих долговых обязательств и обслуживания долга.
Судебная практика
Споры по погашению упомянутых ценных бумаг можно разделить на следующие категории:
— споры, связанные с погашением облигаций РФ и облигаций, гарантированных правительством РФ;
— споры, связанные с погашением облигаций субъектов РФ и муниципальных облигаций.
Появление первой категории споров было обусловлено наступлением в 1998-1999 годах срока исполнения ряда обязательств РФ и объявлением дефолта. Эти споры касались ряда выпусков ГКО-ОФЗ, процедуры новации по ним, ОВГВЗ и облигаций РАО ВСМ. Надо отметить, что правовые департаменты Минфина РФ и ЦБ РФ использовали практически все "дыры" в законодательстве и даже более того, чтобы не платить по долгам — от "предъявления требований к ненадлежащему ответчику" до "отсутствия средств в бюджете на погашение облигаций". Единичные положительные решения в пользу инвесторов отменялись в кассационных инстанциях. До настоящего времени по этой категории дел идут судебные заседания, но до выдачи исполнительных листов ни разу пока не дошло. Таким образом, государственная машина сделала все, чтобы ни один инвестор не получил решения суда в свою пользу, и это ей в течение пяти лет удается.
Некоторые споры второй категории дел все-таки завершились в пользу инвесторов, и исполнительные листы были предъявлены ответчикам. Однако оказалось, что даже получение исполнительного листа еще не гарантирует взыскание "полностью и без условий" суммы долга. Хотя в соответствии с законодательством РФ решение суда, вступившее в законную силу, обязательно для исполнения на всей территории РФ.
Реалии сегодняшнего дня
Субъекты РФ и муниципалитеты, чтобы не платить по своим долгам, пользуются в борьбе с инвесторами средствами, отличными от тех, что применяют федеральные власти. Как правило, к казне субъекта РФ или муниципалитету уже предъявлены денежные требования, и ваш исполнительный лист присоединяют к сводному исполнительному производству. В соответствии со ст. 78 ФЗ "Об исполнительном производстве" средства, полученные службой судебных приставов (ССП), распределяются между кредиторами (непонятно только, каким образом). При этом ССП сначала пытается наложить арест на денежные средства должника. И если служба не исчерпала всех возможностей по их взысканию, то обращать взыскание на имущество казны субъекта РФ или муниципалитета она не имеет права.
Следует отметить, что ССП министерства юстиции и прокуратура субъекта РФ работают под началом руководителя этого образования и выполняют все его писаные и неписаные распоряжения. Например, если дело все-таки дошло до ареста имущества, то накладывают арест на то имущество, которое нельзя арестовывать (субъект не является собственником этого объекта) и которое затем по судебному решению легко выводится из-под ареста. Дело осложняется еще и тем, что у исполнительного производства нет пресекательного срока, так что оно может приостанавливаться неограниченное количество раз, и дело может тянуться достаточно долго — не один год. А за это время, как в известной истории про ишака, либо администрация сменится, либо кредитор ликвидируется.
Таким образом, у эмитента субфедерального или муниципального займа имеется масса методов и средств не платить по своим долгам. Так было в Приморье и Саратовской области — об этом писала пресса. Видимо, такие ситуации возникали и в других регионах, но о них меньше известно.
Как быть
У кредиторов есть несколько вариантов поведения. Первый — смириться с потерей денежных средств. Второй — продать долг. Но в такой ситуации практически не будет покупателей, а если и будут, то их цена окажется значительно ниже суммы, указанной в исполнительном листе. Третий — продолжать защиту своих интересов.
Если выбран третий путь, то сначала необходимо писать запросы и жалобы во все инстанции: Минфин РФ, Минюст РФ, прокуратуру РФ и т. д. То есть в условиях, когда не выполняются законы и судебные решения, необходимо совершение действий (в том числе косвенных), понуждающих должника вернуть долг.
Если на запросы и жалобы нет ответов или приходят отписки, видимо, следует обращаться в суды с жалобами о признании действий (бездействия) незаконными. И если вы получили такие решения судов, то в соответствии со ст. 16 ГК РФ надо подавать иски к госорганам (должностным лицам) о возмещении убытков, причиненных их действиями (бездействием).
Очевидно, чем больше упорствует должник, тем больше действий совершит кредитор и тем больше внимания будет уделено незаконным действиям должника (тем самым отчетливее выявится несовершенство законодательства по данному вопросу). При этом сумма долга только возрастает.
В последнее время в прессе все чаще стали появляться публикации и высказывания о банкротстве субъектов РФ и (или) их объединении как способах улучшения экономического положения и повышения инвестиционной привлекательности. Однако это только разговоры и проекты, которые либо еще не нашли своего отражения в нормативных актах, либо требуют добровольного согласия субъектов.
Правда, п. 2 ст. 112 БК РФ позволяет передать исполнение бюджета субъекта РФ под контроль Минфина РФ, но это не обязанность, а только право уполномоченного государственного органа сделать это в определенных условиях. Известно, что на этом основании группе юридических лиц было отказано в удовлетворении исковых требований о передаче исполнения бюджета Саратовской области под контроль Минфина РФ.
Таким образом, у кредиторов субъектов РФ нет практически никаких юридических рычагов воздействия на администрации регионов по выплате долгов.
Рискованные инвестиции
Из сказанного становится понятно, что в РФ облигации государственных и муниципальных займов — достаточно рискованные ценные бумаги. Государство и ряд субъектов РФ не только показали, но и доказали это. Причем субъекты РФ в настоящее время решают собственные проблемы фактически за счет ухудшения инвестиционного климата всей России — с молчаливого согласия Минфина РФ. Покупка государственных и муниципальных облигаций в РФ сегодня — это покупка "доброго имени эмитента" и не более того. У эмитента есть возможность не платить по долгам сколь угодно долго даже при наличии судебного решения о взыскании долга.
На сегодняшний день покупкой-продажей облигаций занимаются в основном профессиональные участники рынка ценных бумаг. Однако в скором времени в них будут вкладываться и пенсионные средства, то есть деньги большей части населения России. И если они будут инвестироваться в госбумаги без залогового обеспечения и внесения изменений в законодательство, то эти деньги могут быть потеряны. Из соображений диверсификации (это насчет складывания яиц в одну корзину) я бы не стал доверять свои пенсионные средства государственной управляющей компании, которая в соответствии с инвестиционной декларацией имеет право вкладывать их только в государственные и муниципальные облигации. Следует хорошо подумать, кому доверить управление своими пенсионными средствами.
Редакция приглашает специалистов в области права поделиться своими знаниями с читателями "Денег". E-mail lawyer@kommersant.ru.