Удаленка и самоизоляция породили надежду на то, что наконец-то тайное станет явным. И миру будут явлены паразитические звенья госуправления, появится шанс сократить чрезмерно раздутые штаты. «Огонек» предпринял попытку обнаружить «лишних людей».
Оптимизировать и сократить можно любую институцию, кроме властного аппарата
Фото: Дмитрий Духанин, Коммерсантъ / купить фото
И даже удалось решить проблему с теми госуслугами, которые пока нельзя получить в цифровой форме (например, обмен паспорта и водительского удостоверения, у которых заканчивались сроки действия). Их действие просто продлили, и ничего, мир не перевернулся…
Так что же, наша госмашина проявила чудеса пластичности? В одночасье начала работать по-новому? Бюрократия стала современной и удобной? И уже многие СМИ и Telegram-каналы восторженно заговорили о том, что коронавирус подтолкнул цифровизацию госуправления и теперь не нужна будет армия чиновников, их можно сокращать. Не тут-то было.
Владимир Осипов, профессор МГИМО, считает, что все перечисленные рекорды бюрократической машины — это частный случай действия сложившейся в стране системы ручного управления:
— Эта система глубоко проникла в нашу жизнь. В марте — апреле образовалась критическая ситуация, связанная с запретами на передвижение граждан, с закрытием многих малых предприятий, особенно в секторе услуг. Стали возникать очаги социальной напряженности. В высших эшелонах власти поняли, что надо принимать срочные решения. Им правительство, практически все министерства и ведомства, быстро сменили позицию с запретительной на более мягкую.
Вот и Алексей Ведев, заведующий лабораторией структурных исследований РАНХиГС, тоже считает, что в апреле — мае решения принимались в полувоенном режиме, когда надо было быстро купировать наметившееся недовольство:
— Кризис действительно потребовал принятия срочных решений. Но это совсем не означает, что у нас изменилась система работы чиновничьего аппарата. Процесс принятия решений, как известно из теории системного анализа, состоит из двух частей: первая — подготовка необходимой информации, а вторая — собственно принятие решения. Так вот, первый пункт как был проблемным, так и остался. Например, когда в мае принимались решения по малому бизнесу, никто не знал, в каком состоянии он находится. И узнаем мы об этом только в середине следующего года, когда Росстат предоставит данные по 2020-му, не раньше. Другой пример: Минэкономразвития прогнозирует спад экономики в 2020 году на 3,9 процента, Банк России ожидает падения на 4,5–5,5, а по итогам второго квартала падение составило 8 процентов. Фактически все быстрые решения у нас принимались в условиях высокой неопределенности и недостаточной информации. Это серьезная проблема, чреватая непредсказуемыми последствиями.
Владимир Осипов отмечает, что в стране сложилась уникальная система государственного управления:
— У нас все государственные решения разрабатываются и принимаются в недрах самих государственных органов. И они же эти решения сами исполняют. Это нонсенс. В развитых странах уже больше 100 лет при правительствах работают «фабрики мыслей» (think tanks), которые готовят для политиков и администраций решения, прорабатывают их, оценивают развилки и последствия. У нас сейчас даже приближенные к правительству аналитические центры и вузы к этим процессам не привлекаются. А в результате — серьезные провалы. Например, в майских-апрельских решениях по закрытию малых и средних предприятий забыли об арендодателях. А они продолжали считать арендную плату. И когда предприятия вернулись к работе, у них оказались огромные долги. Сколько из них обанкротились — это мы узнаем позже, когда будут данные Росстата.
Так что удаленка вовсе не повод для выявления «лишних» людей или функций в госуправлении. И даже наоборот. Сама система ручного управления и ее «информационная недостаточность» приводит к тому, что аппарат исполнителей решений только разрастается. Как это ни кажется парадоксальным, но это закон.
Лучше — больше
Сейчас в России насчитывается 2 млн 156,3 тысячи государственных служащих. Из них 49,6 тысячи служат на федеральном уровне, остальные — на региональном и муниципальном. Это данные Росстата за 2018 год. Более свежих цифр, увы, нет. Такая численность чиновников поддерживается последние два-три года с незначительными колебаниями в одну и другую сторону. Как эта численность формируется, как она управляется — тайна, покрытая мраком.
Эксперты отмечают, что после каждого сокращения госаппарата он полностью восстанавливается через три-четыре года.
Исключением были, наверное, 90-е годы, когда правительство России создавалось практически заново. Но и тогда число чиновников упорно росло до 2004 года, когда количество министерств сократили до 15 при одном заместителе премьера. Но управленческая структура продолжала увеличиваться в объеме, появлялись новые федеральные агентства и службы. Следующее сокращение было в 2012 году. Результат: сейчас у нас 21 министерство при девяти заместителях премьера. И внутри каждого министерства по нескольку федеральных служб и агентств…
Рост численности бюрократии — это не отечественное изобретение. В 1955 году английский военный историк и драматург Сирил Паркинсон сформулировал некоторые закономерности бюрократии, названные его именем. Бюрократы порождают сами себя и создают друг другу работу. Как следствие, число их растет без каких-либо изменений в объеме заданной работы. Спустя 10 лет американский экономист Гордон Таллок обосновал рентоориентированное поведение бюрократов. И, наконец, другой американский экономист Уильям Нисканен дал определение бюрократии: «Это система бюро, финансируемых из государственного бюджета и ответственных за поставки услуг общественного сектора конечному потребителю. Бюро не получает доход с продаж, его предложение зависит не от цены, а от выделенного бюджета».
— Вот поэтому, — говорит Владимир Осипов,— целевая функция любой бюрократической структуры заключается в том, чтобы получить больше власти, больше прав, ведь они обеспечиваются большим количеством бюджетных ресурсов. И конкуренция между министерствами, лишь внешне похожая на конкуренцию между предприятиями на рынке, заключается в том, кто больше захватит власти, у кого больше влияния. А для этого нужно постоянное увеличение аппарата, его функций и числа людей, их обеспечивающих.
Елена Добролюбова, ведущий научный сотрудник Центра технологий государственного управления ИПЭИ РАНХиГС, тоже считает, что каждый руководитель в органах власти заинтересован в том, чтобы увеличивалась численность сотрудников его ведомства.
— Но у нас есть одна отличительная особенность,— продолжает Елена Добролюбова.— Штатная численность персонала ведомства и его реальная численность — это не одно и то же. Они могут различаться и на 10, и на 20 процентов. У руководителей есть два стимула к поддержанию этого разрыва. Первый заключается в том, что фонд оплаты труда госслужащих рассчитывается по штатному расписанию. А деньги, не потраченные по вакантным должностям, распределяются между реальными сотрудниками в виде премии.
Второй мотив, говорит Елена Добролюбова, в том, что у нас очень часто меняется законодательство. И всегда есть опасения, что ведомству передадут какие-то новые функции. Причем система устроена так, что сократить численность персонала легко, а добиться увеличения ставок очень трудно. Поэтому добровольно оптимизироваться значит терять солидную часть финансирования.
«Ваш звонок очень важен для нас»
Сейчас в Telegram-каналах ходят разные толки по поводу сокращения госслужащих. Говорят, в частности, о предстоящем 10-процентном урезании аппарата. Якобы пандемия дала материал для анализа и выводов о том, какие лишние управленческие звенья, штаты можно сократить, чтобы освободить экономику от неэффективных наростов, которые потребляют ресурсы, не компенсируя это потребление адекватной отдачей. И окончательный порядок в этом вопросе должна навести цифровизация государственного управления.
Увы, опрошенные «Огоньком» эксперты оптимизма не разделили. И обратили внимание на то, что у нас с 2018 года действует федеральный проект «Цифровое государственное управление». Он ограничен 2030 годом. Так вот, там нет ни слова о сокращении численности бюрократии в ближайшие 10 лет. Много сказано о взаимодействии граждан с бюджетными организациями, об электронном безбумажном документообороте, о цифровых технологиях и платформенных решениях. Но о сокращении числа чиновников — ничего.
В середине нулевых годов у нас был опыт сокращения штатов управленцев. Тогда в России пионером цифровизации и электронных услуг была Федеральная налоговая служба. Начали с того, что 10 тысяч сотрудников ФНС освободили от «вбивания» данных налогоплательщиков в систему, это стало обязанностью вторых. Но на улице никто не оказался. Всех обеспечили работой в ведомственных подразделениях — в аналитике, аудите и других.
Любая оптимизация в госслужбе обходится без сокращения персонала. В отличие от других сфер нашей жизни, например от образования и здравоохранения.
Более того, оптимизация госаппарата в списках приоритетов не значится. Наоборот, в проекте бюджета на 2021–2023 годы был пункт о выделении на реформу системы материальной мотивации федеральных служащих дополнительно 200 млрд рублей. Правда, он не устоял, в правительстве решили эту реформу отложить на два года ради «стабилизации бюджета». Однако с 1 октября зарплаты чиновникам все же на 3 процента проиндексировали.
— Мы изучаем международный опыт цифровизации государственной службы,— говорит Елена Добролюбова.— В некоторых странах действительно прогнозируют сокращение персонала от 2 до 30 процентов. Но по факту очень редко можно встретить примеры сокращений как следствие цифровизации. Чаще сокращение штатов, «заморозка» найма новых служащих отмечаются в период кризиса, но не как эффект цифровой трансформации, а как следствие реализации мер по экономии бюджетных расходов.
В самом деле, многие функции на госслужбе сейчас сокращаются. Например, еще недавно на звонки в колл-центрах отвечали живые сотрудники. Сейчас вас приветствует робот: «Ваш звонок очень важен для нас…». Эта сфера технической службы в госуправлении была всегда довольно большой, но, как говорит Елена Добролюбова, вряд ли таких сотрудников существенно сократили, скорее всего перевели на решение других задач. Очень много функций госуправления передается на аутсорсинг. Например, услуги по регистрации недвижимости из Росреестра переданы в земельные палаты. Многие региональные, муниципальные и федеральные услуги переданы в многофункциональные центры (МФЦ), сотрудники которых не являются государственными служащими. Но штат чиновников от этого нисколько не убавляется. Как было сказано еще Ломоносовым, ежели в одном месте убудет, в другом непременно прибудет.
Эксперты сетуют: информации о том, что происходит внутри государственных органов и учреждений, очень мало. Росстат показывает только среднюю численность работников государственных органов по годам. При этом сколько служащих задействовано в оказании конкретных видов государственных и муниципальных услуг, неизвестно.
Цифра есть, а счастья нет
Конечно, все познается в сравнении. Пиком бюрократизации в СССР считается 1985 год. Тогда, по данным ЦСУ СССР, в стране насчитывалось 2,03 млн управленцев (и это без учета партийных руководителей). Меньше, чем сейчас в России. И экономика тогда была чуть ли не в 2 раза больше, и людей в стране тоже было в 2 раза больше. Если сравнивать РСФСР и нынешнюю Россию, по числу чиновников мы тоже ушли вперед — тогда было всего 1 млн 160 тысяч.
Пожалуй, самый большой прирост чиновничества произошел после 2013 года. Тогда в нашей стране было 1 млн 455 тысяч госслужащих. Сейчас на 701 тысячу человек больше. А ВВП страны, если считать в долларах США, за это же время сократился с 2 трлн 289 млрд до 1 трлн 610 млрд, или на 679 млрд. Число людей с доходами ниже прожиточного минимума увеличилось с 15 млн в 2013 году до 19,9 млн человек в начале 2020-го.
Почему же родная действительность все суровее и суровее, несмотря на рост числа чиновников, которые должны были бы организовать все лучшим образом? На этот вопрос Георгий Клейнер, член-корреспондент РАН, ответил так:
— Мы переживаем бюрократизацию нашей жизни. Как ни парадоксально, этот процесс у нас соседствует с цифровизацией. Я помню, как в СССР внедряли автоматизированные системы управления (АСУ). Они должны были избавить нас от рутинной работы, чтобы мы наконец-то занялись творческим созидательным трудом. Кончилось это ростом бюрократического аппарата. И сейчас мы наблюдаем реинкарнацию этого процесса. Наивно думать, что безбумажный оборот, электронные услуги сделают нас более счастливыми. Нашему многоопытному человеку не следовало бы покупаться на такие рекламные призывы. Эффективность управления проявляется в качестве нашей жизни. И зависит она не от технических устройств, а от поведения людей, их отношений на разных ступенях управленческой лестницы. Когда-то я писал «Памятку для менеджера». Я говорил об умении слышать и видеть. Но главное — это чувство эмпатии. То есть умение понимать других людей, на которых влияют твои решения. Сегодня у нас в сфере управления это чувство полностью утрачено…
Впрочем, сами чиновники, если обратиться к исследованию пятнадцатилетней давности (а более свежих нет!), считают: низкая эффективность их работы — результат плохих законов, маленьких зарплат и больших нагрузок. Так что в нашей бюрократической машине лишних людей нет. И даже наоборот — есть куда расти.