О том, что действующая система лицензирования недропользования приносит пользу исключительно чиновникам, говорят не первый год. Однако жаркие дискуссии мало что меняют: чиновники от природы по-прежнему могут останавливать работу добывающих предприятий по таким экзотическим причинам, как непроведение работ по озеленению тундры в разгар зимы. И пресечь чиновничье рвение, как показывает практика, может лишь окрик президента.
В Белом доме тоже недовольны сложившимся положением вещей: Михаил Касьянов поручал Минприроды внести в правительство новый закон о недрах еще в мае 2002 года. Действующий, по его мнению, "морально устарел и не соответствует нынешнему этапу развития российской экономики". Прошло почти два года, а воз и ныне там, потому что ни слегка обновленная версия закона, рожденная в Минприроды, ни либеральный, но невнятный вариант Минэкономразвития премьеру не понравились. И он отправил законы на совместную доработку, которая продолжается до сих пор. Периодически представители двух ведомств сообщают о законопроектах кое-какие детали. По признанию заместителя министра природных ресурсов, руководителя Геологической службы Петра Садовника, Минприроды предполагает представить законопроект кабинету министров в мае, а сейчас он "проходит согласование с Минэкономразвития". "Никаких разногласий у нас с Минэкономразвития нет",— заверил замминистра. Однако источники "Власти" в Минэкономразвития заявляют совсем о другом: к согласованию еще не приступали. Два ведомства решили осваивать недра постепенно: сначала кое-как согласовали новую редакцию Водного кодекса, затем попробовали обкатать ту же схему на новом Лесном кодексе. С Лесным кодексом не получилось: проект до заседания правительства так и не дошел, рассмотрение отложено на неопределенное время. А к закону о недрах (первоначально планировалось, что это тоже будет целый кодекс) толком и не подступались.
Министерской нерасторопностью решила воспользоваться другая ветвь власти — законодательная, которая обладает конституционным правом вносить законы по собственной инициативе. Законодатели рассудили: раз ведется так много разговоров о том, что у нефтяников и прочих недропользователей что-то недобрали (речь идет о так называемой природной ренте), то этим следует воспользоваться для изменения порядка недропользования.
Проект подготовили еще летом: как раз к тому времени, когда, согласно первоначальному графику, правительство должно было внести свой проект, вызывавший многочисленные нарекания и бизнеса, и региональных властей. Но тут случилась история с ЮКОСом, поэтому те, чьи интересы, по идее, должен был отстаивать новый закон, предпочли на время затаиться. Сейчас, когда прошло более полугода, шок прошел, и компании стали вновь интересоваться законотворчеством.
Итак, законопроект комитета по промышленной политике призван либо стать альтернативой правительственному варианту, если тот окажется слишком консервативным, либо заменить его, если тот не появится даже после избрания президента на второй срок, когда наступит время менять законодательство и выполнять старые обещания, например, проводить реформу "Газпрома" — как раз на основании нового закона о недрах. Заметим, что правительство планирует внести законопроект о недрах в Думу в августе нынешнего года.
По своей сути, этот документ кричаще либерален: действующую систему лицензирования, а заодно и режим соглашений о разделе продукции (СРП) предлагается упразднить. Вместо этого предлагается предоставлять права пользования недрами по результатам открытого аукциона. Победить на таком аукционе сможет любой — неважно, россиянин он или иностранный подданный. Никакими дополнительными условиями, например, закрепленным в действующем сегодня законе требованием "рационального и безопасного использования недр", проведение аукциона не ограничено. Принцип прост: заплати больше, и недра, точнее, все, что в них находится,— твое. Таким образом, в свободном гражданском обороте (с возможностью перепродажи другим лицам, залога и т. д.) будет находиться не собственность на недра, а права пользования. Сами недра предлагается по-прежнему оставить в государственной собственности, так как, по глубокому убеждению авторов, до американского варианта частной собственности на недра Россия еще не доросла. При этом у государства может возникать исключительное право пользования недрами, правда, обстоятельства, в которых возникает такое право, в законопроекте почему-то не перечислены.
Очевидно, что документ ориентирован на крупных игроков, а также на тех, кому при дележе недр в 1990-е годы ничего не досталось, поскольку деньги у них появились только сейчас. По замыслу авторов, свободное обращение прав недропользования на рынке и должно стать единственным законным инструментом перераспределения ресурсов и собственности, а также практически неиссякаемым источником пополнения государственной казны. Столь же радикально, как с СРП, предлагается поступить и с геологоразведкой. Государство должно выбрать: либо оно разведывает недра на собственные деньги, чтобы потом подороже продать права пользования на открытые им участки, либо дает возможность идти на разведку частным компаниям, но в этом случае новые месторождения должны быть переданы первооткрывателям бесплатно.
Скорее всего, заявляя о скорой готовности внести проект в Думу в порядке законодательной инициативы, члены Совета федерации немного лукавят: законопроект приберегут как минимум до смены правительства. Кроме всего прочего, такой камень за пазухой будет стимулировать правительственных разработчиков взять более либеральный тон в своем проекте.
Застопорить дело, безусловно, могут и региональные лидеры. Законопроект недвусмысленно предоставляет право решать, к чьей собственности — федеральной или субъектов РФ — будет отнесено месторождение, федеральному органу власти. А значит, закрепленный Конституцией принцип совместного ведения недрами так и останется на бумаге. Впрочем, если регионам оставят право ведать песком и гравием (тоже как-никак полезные ископаемые), то формально это не будет противоречить принципу совместного ведения. Тем более что Минэкономразвития размышляет по этому поводу примерно в том же духе, что и члены Совета федерации. А вот чего регионы действительно могут добиться (об этом же, кстати, говорят и представители многих мелких и средних компаний), так это расширения инструментов получения прав пользования недрами — чтобы были не только аукционы, но и, например, конкурсы, где регионы могли бы сформулировать условие социального развития территории. Тогда у местных властей, лишенных полномочий по распределению участков недр, появится хоть какой-то интерес к ним.
В любом случае, если проанализировать отечественную законодательную практику, можно прийти к выводу, что шансы быть принятыми имеют даже самые, казалось бы, безнадежные законы. Ведь приняли же в прошлом году депутаты закон, фактически поставивший крест на СРП, и ничего не случилось. Россия даже по-прежнему дружит с Америкой, хотя компании после таких нововведений потеряли немалые деньги, вложенные в освоение российских недр. Так что если закон разрабатывают, значит, это кому-нибудь нужно.
АЛЕНА КОРНЫШЕВА
 При распределении российских месторождений один баррель разведанных запасов нефти доставался компаниям за $0,05-0,65 Буква закона Статья 7. "К полномочиям Российской Федерации по управлению отношениями в сфере пользования недрами относятся... отнесение участков недр к участкам федерального, регионального и местного значения" Статья 27. "Пользование участком недр может быть прекращено досрочно, независимо от оснований, по которым оно осуществляется, при наличии непосредственной угрозы жизни и здоровью людей, окружающей среде. Решение о досрочном прекращении пользования участков недр принимается судом по обращению органа государственного горного надзора" Статья 59. "Лицензии на право пользования участками недр, выданные до вступления в силу настоящего федерального закона, действуют до истечения обозначенного в них срока" История вопроса Действующий закон "О недрах" был принят в 1992 году, и с тех пор в него постоянно вносились поправки. Наибольшее количество поправок пришлось на 1999 год. В 2002 году премьер-министр Михаил Касьянов распорядился подготовить новый закон о недрах. Однако представленный Минприроды документ вызвал столь негативную реакцию, что премьер подключил к доработке проекта Минэкономразвития. В графике заседаний кабинета министров обсуждение законопроекта о недрах запланировано на 24 июня, а в Думу документ должен попасть в августе. Члены Совета федерации, разработавшие альтернативный законопроект, обещают внести его в Думу раньше правительственного. Мировая практика Схема недропользования, отдаленно напоминающая предлагаемую авторами законопроекта, применяется на месторождениях в Северном море, где нефть и газ добывают преимущественно Норвегия и Великобритания, а также Дания, Германия и Нидерланды. По итогам открытых тендеров там выдаются лицензии. Критерии, по которым на конкурсе определяется состав консорциума компаний и оператор по каждому участку, могут меняться, но прежде всего оценивается квалификация и финансовые возможности претендентов, ТЭО проекта, а также размер бонуса в случае продажи лицензии. После того как определен состав консорциума, уполномоченная организация назначает оператора, которому и выдается лицензия.
Валентин Завадников, глава комитета Совета федерации по промышленной политике Российская Конституция допускает частную собственность на природные ресурсы, однако политическая ситуация в стране вряд ли позволит реализовать этот принцип в ближайшем будущем. Поэтому проект оставляет природные ресурсы в собственности государства, но разрешает рыночный оборот прав пользования ими. Это позволит обеспечить их оперативный переток от неэффективных пользователей к эффективным. Закон решает задачу максимального увеличения доходов государства, так как за государством остается функция первичного распределения прав пользования. Сегодня же для передачи прав пользования недрами необходимо прибегать к сложным сделкам, включающим покупку активов предприятий-недропользователей. А новый вариант закона, разрабатываемый правительством, решает эту проблему не полностью, так как переход прав осуществляется только с разрешения государственных органов. Помимо этого проект правительства (не говоря уже о действующем порядке) по-прежнему предполагает составление графиков добычи (они утверждаются на стадии распределения участка недр), что снижает стоимость прав пользования недрами, так как может противоречить мировой конъюнктуре цен.
Николай Богачев, президент компании "Тамбейнефтегаз" Закон реализует либеральные принципы. Это переход от командно-административного к гражданско-правовому регулированию недропользования. И это, безусловно, положительный момент. На мой взгляд, позитивным является и принцип концентрации полномочий по распределению прав на пользование недрами в едином центре — на уровне федеральной власти, что уменьшает возможность коррупции. Думается, именно в порыве борьбы с коррупцией авторы проекта и оставили аукцион как единственно возможный способ распределения недр. Но, по-моему, они совершенно напрасно пренебрегли конкурсами. Конкурсы хороши для небольших месторождений с неразвитой инфраструктурой. Крупный бизнес обычно покупает такие месторождения впрок, и территория может не развиваться десятилетиями. Но есть масса мелких и средних компаний, которым на аукционе тягаться с крупным бизнесом бесполезно, а вот на конкурсе они вполне могут выиграть: крупным компаниям заниматься обустройством территории (а это может быть условием победы на конкурсе) просто неинтересно. Главное, чтобы основные условия конкурса были прописаны в законе.
Александр Беляков, первый зампред комитета Госдумы по природным ресурсам От нынешней системы выдачи лицензий на месторождения и режима СРП авторы законопроекта предлагают отказаться. Я же считаю, что должно быть многообразие форм недропользования: должны быть и лицензии, и концессии, и режим СРП. Зачем заведомо сужать круг своих возможностей? Главное, чтобы отношения во всех этих формах строились бы на нормах прямого действия, то есть были бы заранее оговорены и не подвергались в дальнейшем трактовкам в корыстных интересах чиновников. При этом я за гражданский оборот прав недропользования, но он все же должен обязательно согласовываться с собственником недр — государством. Иначе может произойти выбывание определенных участков недр из процесса их эффективного освоения, причем на неопределенное время. А это означает, что государство и общество в целом могут упустить значительную выгоду. Я также против того, чтобы иностранцы уже сегодня могли становиться обладателями прав пользования недрами наравне с россиянами — это дело будущего, потому что в условиях современной России это не обеспечит защиту отечественного производителя. Считаю, что нужно дождаться законопроекта о недрах от нового кабинета министров. |
