|
"Сообщений о сомнительных сделках должно быть значительно больше" |
 |
| Фото: ПАВЕЛ СМЕРТИН, "Ъ" |
— ФКЦБ решила ужесточить требования к деятельности российских бирж. Зачем это понадобилось?
— Я могу привести несколько примеров того, что западные и российские инвесторы думают о наших биржах. Не все, конечно, но многие. Инвесторы говорят о том, что недовольны существующим уровнем прозрачности как самих бирж, так и тех процессов, которые на них происходят. Если говорить о проблемах отечественных бирж, то дело не в конкретных претензиях. Проблема лежит гораздо глубже. Она возникла исторически, потому что одна из двух ведущих наших бирж была создана на базе административного ресурса Банка России, другая — на базе проекта USAID, что тоже, естественно, было не совсем правильно. Но это так сложилось, и никто оспаривать правомерность нынешней ситуации не будет. С другой стороны, это привнесло свои особенности в состав участников бирж, который сейчас, конечно, не отражает текущую ситуацию на рынке. Одной из серьезных проблем также является то, что непрозрачен сам процесс управления биржей, а именно — процедура принятия важнейших для всех участников торгов и инвесторов решений, а также вопросы ценообразования. Это нас и беспокоит.
— И что вы решили предпринять?
— Прежде всего, возвращаясь к проблеме в целом, необходимо вновь попытаться понять, что такое биржа. Биржа имеет три ключевые функции. Первая — организация торгов на рынке ценных бумаг. Вторая — регулятивная функция, при реализации которой биржа должна осуществлять контроль за участниками и, в определенной степени, за эмитентами ценных бумаг, обращающихся на бирже; причем в этом смысле биржа имеет гораздо больше полномочий с точки зрения законодательства, чем ФКЦБ, поскольку она функционирует на базе договорного права, а не права, устанавливаемого законом о рынке ценных бумаг. Третье — публичная функция. Биржа является публичным институтом, где определяется стоимость торгуемых активов.
Эти три функции находятся в конфликте между собой. Но биржа только тогда существует как биржа, когда все эти функции соприсутствуют. Эта особенность бирж всего мира. На сегодняшний день эту проблему решают одним путем: разделяют описанные три функции между подразделениями биржи. То есть делают более четкое различие между функциями и обеспечивают большую прозрачность работы бирж. Наше постановление именно на это и направлено.
— И когда оно вступит в силу, на рынках все станет абсолютно прозрачно?
— Конечно же, постановление не является исчерпывающим с данной точки зрения, мы не добиваемся идеальной ситуации. Сразу решить все проблемы невозможно. Но постановление — это существенный шаг вперед по сравнению с тем, что было на российском биржевом рынке до сих пор.
— Почему же, если это постановление — такой большой шаг вперед, его текст не публикуется и, по сути, держится в секрете?
— На самом деле это позиция по всем постановлениям комиссии, а не только по данному. И такой порядок прописан в законе. Комиссия готовит предварительный проект постановления, который обсуждается с профучастниками на экспертном совете ФКЦБ. Это было сделано. Сейчас наше постановление проходит регистрацию в Минюсте. Понятно, что в ходе данного согласования возможно внесение изменений в документ. Поэтому до тех пор, пока окончательного текста постановления нет, мы его не опубликуем.
— Насколько я помню, экспертный совет ФКЦБ высказал ряд замечаний к проекту и отказался его одобрить...
— По закону экспертный совет может не одобрять или не одобрять постановление, а рассмотреть его и высказать свои замечания, которые могут быть учтены комиссией при доработке документа. В процессе работы над проектом этого постановления было создано две рабочие группы — одна из членов экспертного совета, вторая — из независимых экспертов. Рабочие группы участвовали в работе над постановлением вплоть до его принятия ФКЦБ России.
— Нельзя ли поконкретнее объяснить, что нового написано в постановлении в соответствии с тем, что вы сказали? Начнем, например, с проблемы прозрачности бирж.
— Идеологически вопрос достаточно простой. Первое, что мы сделали,— выделили у биржи функцию регулятора. Теперь регулятивные функции будут осуществлять не только органы управления самой фондовой биржи, но и совершенно новая независимая структура — биржевой совет.
— Речь идет о создании особого контрольного подразделения в составе бирж?
— Нет. Но я думаю, что просто созданием соответствующего подразделения вышеперечисленные проблемы не решить. В данном случае речь идет о выделении и обособлении регулятивной функции биржи. Мы хотели бы, чтобы процесс принятия общественно значимых решений на бирже был максимально открытым, прозрачным и понятным. После вступления в силу нового постановления биржи будут обязаны сформировать у себя биржевые советы. Это не орган управления, это совещательно-консультативный орган, члены которого должны представлять интересы всех участников процесса биржевой торговли. В связи с этим постановлением предусматривается не только перечень возможных участников биржевого совета, включающий в том числе операторов рынка, эмитентов и коллективных инвесторов, но и определяется их процентное соотношение между собой. Положение наделяет биржевой совет двумя основными функциями: предварительное рассмотрение внутренних документов биржи, касающихся правил проведения торгов, допуска участников к торгам и предварительное рассмотрение вопросов, связанных с включением ценных бумаг в котировальный список и исключением из него. Подчеркну, что окончательно решение по этим вопросам принимает совет директоров биржи, не меньше половины членов которого должны быть независимыми. В будущем, возможно, биржевой совет приобретет более официальный статус и, соответственно, более широкие полномочия, но для этого необходимы соответствующие изменения действующего законодательства.
— Как создание биржевого совета решит проблему прозрачности? Ведь для контроля за процессом нужны непосредственно работники бирж?
— На этой стадии мы не требуем от фондовых бирж передачи контрольных функций биржевым советам. Сейчас роль биржевого совета заключается в выработке независимых рекомендаций для совета директоров. Проблему прозрачности фондовой биржи мы пытаемся решить за счет привлечения представителей всех заинтересованных сторон на стадии разработки и принятия фондовой биржей решений по наиболее значимым вопросам. Кроме того, на создание большей прозрачности фондовых бирж направлены также требования о предоставлении и раскрытии информации практически по всем вопросам деятельности фондовой биржи — начиная с вопросов, связанных с допуском к торгам участников торгов и ценных бумаг, и заканчивая вопросами корпоративного управления самой биржи.
Что же касается контрольных органов, то они, конечно же, присутствуют на фондовой бирже и должны осуществлять надзор за участниками торгов и эмитентами, ценные бумаги которых торгуются на торговых площадках биржи, а также за сотрудниками самой фондовой биржи — в частности, имеющими доступ к служебной информации. А совет директоров, опираясь в том числе на рекомендации биржевого совета, должен контролировать тех работников бирж, которые непосредственно осуществляют надзор за профучастниками и инвесторами.
— Эти работники должны быть отделены от остальных сотрудников бирж?
— В постановлении это не прописано. Но конфликт интересов на биржах существует, и биржи должны этот конфликт урегулировать.
— Мне просто вся эта идеология напоминает контрольный орган, предусмотренный законом о противодействии отмыванию денег: в банках это совершенно независимая служба.
— Что касается службы контроля на фондовой бирже, мы пока таких требований не установили, хотя, может быть, это и разумная идея. Но на этом этапе мы ничего подобного не планируем. В дальнейшем же было бы неплохо расширить полномочия биржевого совета и создать независимую контрольную службу на фондовой бирже, но, как я уже отмечал ранее, в рамках действующего законодательства это невозможно.
Второе новшество постановления — повышение роли биржи с точки зрения раскрытия информации об эмитентах, которая пока не раскрывается в необходимом инвесторам объеме. Нужно также сделать более прозрачной процедуру листинга, которая на данный момент является абсолютно непонятной. Этот вопрос тоже довольно четко прописывается в нашем постановлении.
— Недостаточно прозрачная процедура листинга, которую меняет новое постановление,— это несоблюдение самой процедуры или недостаточно ясная система надзора за ее соблюдением и раскрытием соответствующей информации?
— И то и другое.
— Но ведь на биржах и сейчас есть комитеты по листингу?
— Вопрос как раз в том, как они работают,— непонятно и непрозрачно на сегодняшний день. Инвесторы не считают, что листинг в России — это достаточно серьезная процедура. Им непонятно, что такое листинг, непонятно, что происходит при делистинге. И непонятно, почему те эмитенты, которые нарушают правила листинга, остаются в нем. И это при том, что мировая практика свидетельствует, что биржа должна гораздо более жестко подходить к листингу, нежели регуляторы рынка в своих требованиях к эмитентам. И, как я уже говорил, биржи имеют возможность на основе договорного права устанавливать более жесткие правила в интересах защиты инвесторов. В новом положении мы достаточно четко описали требования к процедуре включения ценной бумаги в листинг — от принятия биржей заявления эмитента с просьбой включить ценные бумаги в котировальный список до регистрации котировального списка, в который включены данные ценные бумаги, в ФКЦБ России. В этом процессе задействованы и отдел листинга, являющийся структурным подразделением биржи, и независимый биржевой совет, и соответствующие органы управления фондовой биржей. Отдел листинга осуществляет проверку соответствия ценной бумаги и ее эмитента требованиям законодательства и самой фондовой биржи на момент включения в котировальный список, а также занимается мониторингом состояния и деятельности эмитента в течение всего периода нахождения ценной бумаги в нем. Затем заключение отдела листинга о возможности включения ценной бумаги в листинг рассматривается биржевым советом, который дает свои рекомендации по данному вопросу. А принятие окончательного решения на основе подготовленных документов остается за советом директоров биржи. Это действительно прозрачная и понятная процедура, которая позволяет отследить процесс принятия решения на каждом этапе.
В новых правилах листинга достаточно большое внимание уделяется не только процедуре включения ценных бумаг в котировальные списки, но и исключению из них (процедуре делистинга). Так, одним из оснований для делистинга будет являться непринятие эмитентом в течение срока, установленного предписанием Федеральной комиссии, мер по устранению нарушений им законодательства России. Кроме того, предусмотрена обязанность фондовой биржи раскрывать информацию о всех случаях нарушений эмитентами, ценные бумаги которых включены в котировальные списки, требований законодательства и принятых к ним фондовой биржей мер дисциплинарного воздействия.
— Вы также сказали, что непонятен процесс ценообразования. В чем здесь проблема?
— Инвестор хочет понимать, что сделка, которая заключается и проходит через торговую систему, на самом деле будет заключена и исполнена. Инвестор должен быть уверен, что биржевая сделка является реальной, а не фиктивной, заключенной исключительно для поддержания котировки.
— Может, это проблема малой ликвидности рынка, приводящей к большим разбросам цен?
— Во-первых, речь зачастую идет именно о наиболее ликвидных бумагах. Во-вторых, как раз проблема больших спрэдов зачастую заключается в том, что непонятна процедура ценообразования и участник рынка может фактически выставить любую котировку. Очень часто профучастники выставляют котировки с целью повысить или понизить цену определенных бумаг, а вовсе не с целью заключить сделку. Особенно это актуально для тех рынков, которые не обеспечивают торговлю по принципу анонимного аукциона. Сохраняется совершенно недопустимая ситуация, когда заявка выставляется не для того, чтобы действительно продать или купить бумаги, а только лишь для того, чтобы "наторговать" объем или повлиять на котировку ценной бумаги. Как раз здесь и возникает несправедливость образования цены актива, когда вследствие предварительно согласованных действий участников рынка ценная бумага имеет совсем иную котировку, чем та, которой она действительно заслуживает. Как следствие — введение в заблуждение потенциальных инвесторов относительно реальной рыночной цены того или иного актива.
— А почему же комиссия не пресекает эту практику?
— Даже там, где мы видим очевидные факты подобных манипуляций, мы, к сожалению, в отведенных законом рамках не всегда можем добиться от участников рынка соблюдения принципов честной игры. Поэтому в этом вопросе биржи тоже должны играть большую роль, поскольку именно они являются теми институтами, которые должны контролировать участников рынка. В ФКЦБ сейчас поступает достаточно большой поток информации с торговых площадок. Но, как нам кажется, количество сообщений о сомнительных сделках не соответствует реальному положению вещей. По нашим оценкам, их должно быть значительно больше. И даже по фактам выявленных сомнительных или, как их еще называют, нестандартных сделок биржа не проводит расследование с необходимой тщательностью. Зачастую они пытаются объяснить это тем, что участники торгов не предоставляют необходимую информацию: сделка клиентская, а почему он ее совершил — не знаем и у клиента спросить не можем. Так что на сегодняшний день этот механизм в полном объеме не работает.
— А что конкретно предлагается сделать, чтобы механизм заработал?
— В нашем постановлении говорится об усилении контроля, описаны определенные методики. На решение этой проблемы направлены новые требования, предъявляемые к деятельности маркетмейкеров, и введение с 1 января 2005 года обязательного централизованного клиринга на спот-рынке. В то же время мы требуем от бирж усилить соответствующие положения договорных отношений с участниками рынка. В этом случае та ситуация, о которой мы только что говорили, вполне качественно разрешается. Биржи должны закрепить в своих внутренних документах, исполнение которых обязательно для всех участников торговли, право требовать от участника торгов документы по клиентским сделкам, включая объяснения от клиента. Конечно, такую проблему можно решить и путем изменения законодательства, введения дополнительных требований ФКЦБ России. Но мы считаем, что в данном случае проблема может и должна быть решена самой биржей в рамках ее договорных отношений с участником. И это, конечно, не единственное, что биржа может сделать. В том числе — усилить контроль за раскрытием информации, поскольку мы не раз сталкивались с ситуацией, когда профучастники и эмитенты отказываются раскрывать информацию, которую они должны раскрывать согласно закону. Биржам придется предусмотреть это договорными отношениями, и инвестор в случае чего сможет жаловаться непосредственно самой бирже. Но при этом торговая площадка должна иметь гораздо больше полномочий в сфере регулирования, чем это есть в данный момент. И система контроля должна быть многоуровневой: комиссия осуществляет надзор за биржей, а биржа — контроль над профучастниками и эмитентами.
— Вы сказали, что в совете директоров биржи должно быть не менее половины независимых директоров. Зачем? Как это согласуется с правами акционеров биржи?
— Это делается для того, чтобы опять же обеспечить прозрачность механизма принятия решений биржами, чтобы эти решения были обоснованы с точки зрения рынка в целом и биржи начали выполнять роль публичных институтов, в качестве которых они пока не действуют. Именно независимые директора и лица, обладающие необходимыми знаниями и опытом, которые будут участвовать в работе биржевого совета, должны придать бирже роль публичного института. Что же касается прав акционеров биржи, то наличие независимых директоров в совете директоров направлено в первую очередь на защиту именно их прав. Это, конечно, не идеальный вариант, но все равно большой шаг вперед по сравнению с существующей ситуацией.
— А идеальный в чем заключается?
— Идеальная ситуация — когда совет директоров, контролирующий бизнес биржи, отделен от биржевого совета, который, в свою очередь, следит за соблюдением прав инвесторов.
— И за всем этим биржа должна следить за счет собственных средств?
— Да. Те доходы, которые получают биржи сегодня, отнюдь не маленькие. И биржа вполне в состоянии выделить часть средств на осуществление своих основных функций.
— По поводу прозрачности ценообразования. Предусмотрено ли отделение адресных сделок от безадресных?
— Да, положение будет регулировать данный вопрос. Биржевыми, или рыночными, будут считаться только безадресные сделки. Адресные можно будет проводить, но они не будут влиять на расчет индексов и иных биржевых показателей, а также не будут входить в отчетность бирж. Кроме того, только безадресные сделки будут использоваться для определения рыночной стоимости ценных бумаг при осуществлении коллективных инвестиций и инвестировании пенсионных накоплений.
— А такая практика согласуется с западным опытом?
— Если вы посмотрите последний скандал с Нью-Йоркской фондовой биржей, учет адресных сделок был одной из серьезных претензий к ней со стороны американской Комиссии по ценным бумагам. Более того, наша РТС является копией старого NASDAQ, а тот конфликт, который был между SEC и NASDAQ в 1997-1998 годах, как раз был связан с претензиями комиссии по поводу адресных сделок. На всех западных биржах сейчас биржевыми признают только безадресные сделки. Адресные не запрещены, но они не учитываются при расчете индикаторов.
— А что после принятия данного постановления ФКЦБ изменится для инвесторов и эмитентов?
— С принятием нашего постановления инвесторы и эмитенты могут претендовать на более полное раскрытие информации со стороны бирж, профучастников и эмитентов. При подготовке постановления мы постарались максимально защитить права инвесторов. Так, когда обсуждался проект постановления, было пожелание бирж, чтобы профучастники раскрывали всех своих клиентов. В этом есть смысл, но мы посчитали, что на сегодняшний день биржи не смогут обеспечить конфиденциальность данной информации. Поэтому мы на это не пошли. Профучастники будут обязаны раскрывать своих клиентов только в случае возникновения конфликтной ситуации.
Кроме того, эмитенты вправе теперь настаивать на включении выпускаемых ими ценных бумаг в котировальный список самого высокого уровня еще на стадии их размещения. Такая возможность предусмотрена новым постановлением, поскольку требование о минимальном среднемесячном объеме сделок с ценными бумагами эмитента включено только в качестве основания делистинга ценных бумаг.
— Обсуждаемое положение, пожалуй, самое громкое, но не единственное из последних действий ФКЦБ в сфере ужесточения регулирования. Такая активность как-то связана с началом пенсионной реформы и ожиданием прихода на рынок иных "социальных" денег, возникающих, например, при реализации страховых программ в масштабах всей страны?
— "Социальные" деньги действительно повлияли. Для регулятора решение социальных задач — одно из важнейших направлений деятельности. Но дело здесь не только в пенсионной реформе или страховых программах. Мы должны смотреть гораздо более широко, не только на эти деньги. Например, паевые инвестиционные фонды, в которых уже скопились значительные по российским меркам средства,— это ведь тоже во многом "социальные" деньги, деньги мелких вкладчиков. Кроме того, если вы посмотрите на правительственные документы по пенсионной реформе, выпущенные с участием ФКЦБ, то увидите, что они полностью стыкуются с нашим новыми требованиями к организаторам торговли в части требований к листингу и к сделкам.
— Скажите, а как, по-вашему, отразится на фондовом рынке принятие закона о гарантировании банковских вкладов? Понесет ли частный инвестор туда деньги при наличии альтернативных безрисковых вложений?
— Я не думаю, что это сильно скажется на фондовом рынке. Потому что идущий туда инвестор покупает риск и в случае удачи получает вознаграждение. В банках, конечно, риска практически никакого, но и доход ниже. Другое дело, что у нас на рынке сейчас достаточное количество излишних рисков — операционные риски, риски на посредников и т. д. И усиление регулирования как раз и ведется с целью их минимизации.
— С моей точки зрения, сейчас основной риск на рынке — как раз риск на регулятора. Я не ФКЦБ имею в виду, а госорганы вообще. Достаточно вспомнить последние события с ЮКОСом, от которых рынок кидало то в жар, то в холод.
— Согласен, это серьезная проблема. Дело в том, что основная функция фондового рынка — это формирование справедливой цены на активы, той цены, на которую рассчитывает частный инвестор с учетом экономических рисков. Поэтому предотвращение подобных необоснованных колебаний рынка — это тоже защита частного инвестора. Вообще же, во многом эта проблема связана с отсутствием закона "Об инсайдерской информации", который уже три года лежит в Госдуме. Но несмотря на то, что есть и положительная позиция правительства и премьера по этому вопросу, а также поддержка администрации президента, этот закон тормозится. В том числе — усилиями отдельных чиновников.
— Хорошо, пусть нет закона. Но, по-моему, в ряде случаев подобные ситуации связаны скорее не с попыткой нажиться на инсайде, а с элементарным непониманием принципов работы рынка. Не имеет ли смысла ввести пост экономического советника при генпрокуроре или договориться, чтобы силовые ведомства консультировались о возможных последствиях своих действий с правительством?
— Возможны разные варианты. Один из путей решения данной проблемы, которым может пойти ФКЦБ,— это обучение госчиновников. В США, скажем, так и делают: местная комиссия по ценным бумагам командирует своих сотрудников в ФБР и прокуратуру, и те на месте проводят обучение сотрудников правоохранительных органов. Другое дело, что это требует значительных ресурсов — как материальных, так и кадровых, которых у ФКЦБ России сейчас попросту нет. Но в принципе, повторюсь, это возможный вариант. Кстати, недавно мы подписали соглашение о сотрудничестве с МВД, в рамках которого предполагается оказание консультационной помощи со стороны комиссии сотрудникам министерства в части вопросов, связанных с правоприменением на рынке ценных бумаг.