Правительство завершает работу над Единым планом достижения национальных целей развития: на этой неделе завершится обсчет финальных показателей. По расчетам Белого дома, ежегодная «стоимость» плана составит на 2021 год около 12 трлн руб., фактически речь идет о «переупаковке» почти трех четвертей необоронных бюджетных расходов в этот формат. Наиболее значимые следствия из этого — ограничение в ближайшие годы работы госаппарата и налогового перераспределения объявленными коммунально-общественными целями, возможность воссоздания обратной связи Белого дома с обществом и создания общей системы управления рисками.
Фото: Юрий Мартьянов, Коммерсантъ / купить фото
Фото: Юрий Мартьянов, Коммерсантъ / купить фото
Единый план до 30 октября должен быть утвержден правительством, по данным “Ъ”, на этой неделе Белый дом завершит обсчет финансовых показателей документа. Предварительные оценки аппарата правительства дали неожиданный, хотя в целом и предсказуемый результат. Объединение правительством Михаила Мишустина части документа, которая создавалась как «антикризисные» программы 2020–2021 годов, со средне- и долгосрочными мероприятиями в рамках «майского» указа о национальных целях развития (в версии июля 2020 года — до 2030-го) привело к результату, который станет главным долгосрочным плановым документом Белого дома.
Расходы, «упакованные» в него, на 2021 год составляют около 12 трлн руб.— по бюджетным проектировкам 2021–2023 годов это более половины всех бюджетных и более 70% необоронных расходов.
В большей части план выглядит «коммунальным» — это результат «приземления» национальных целей развития в измеряемые показатели по пяти направлениям: благополучие населения (от демографии до бедности), человеческий капитал (образование и карьера), среда существования (с явным акцентом на ценности города), труд и предпринимательство и цифровая среда (не только в госсфере). На уровне декларации это «социал-демократический», приближенный к европейскому стереотипу современного социального государства набор приоритетов.
В плане обозначены и задачи для дальнейшего развития его идей в системе исполнительной власти.
Это возможность в рамках цифровой среды выявлять неудовлетворенность граждан деятельностью правительства (здесь очевиден выраженный технократический подход к проблемам политической системы). Наконец, как указывается в проекте, Белый дом намерен создавать на базе анализа исполнения национальных целей полноценную систему управления рисками. Этим, по всей видимости, будет заниматься аппарат правительства под руководством Дмитрия Григоренко, ранее успешно занимавшегося этим в ФНС,— часть демонстрируемых с весны 2020 года результатов его работы вписывается в такие схемы, и первый вице-премьер Андрей Белоусов, также с февраля занимающийся в Белом доме проектами той же направленности. В мировой практике госуправления внедрение полноценного риск-ориентированного подхода обычно малоэффективно и медленно (из-за внутриполитических конфликтов), в РФ оно может быть реализовано быстрее — во всяком случае, команда Михаила Мишустина намерена предпринять такую попытку.
С точки зрения бюджетной техники происходящее — попытка очень быстрого перевода на технологии, близкие к проектному управлению, большей части «непроцессных» бюджетных расходов. Напомним, дискуссия о проектных принципах в госфинансах продолжается в правительствах РФ как минимум с 2005–2006 годов, последняя версия нацпроектов (2018 года) предполагала «упаковку» в них расходов 2021 года на 2 трлн руб. Активно критиковала «несфокусированность» федеральных расходов Счетная палата: ее глава Алексей Кудрин в 2019 году констатировал, что на достижение национальных целей развития отводится в бюджете-2020 лишь около 20% расходов. Обнародованная ранее схема управления реализацией плана в правительстве (тематические «штабы»-офисы во главе с вице-премьерами) близка к проектной, сами нацпроекты (с относительно узкими фокусами и дополнительными акцентами) наряду с формально «непроектными» госпрограммами становятся инструментами его исполнения.
Несмотря на то что единый план выглядит сугубо внутриправительственным вопросом, во многом он определяет фактические приоритеты внутренней политики: установив конкретные цели более 50% бюджетных расходов в год (а на деле — практически всех, необоронные «нецелевые» расходы Белого дома, как правило, являются публичными обязательствами исполнительной власти), на практике почти невозможно произвольно расширять при действующей модели налогового перераспределения федеральные расходы в новых произвольных направлениях: их можно «снять» только с оборонного блока.
Конструкция бюджетных трат становится более жесткой — ее сложно чем-то «дополнить».
В приоритетах плана, например, немного выделенных отраслевых приоритетов (фарм- и мединдустрия, станкоинструментальная отрасль, водородная энергетика и космос, хайтек в агрокомплексе и «тяжелые» проекты в добыче углеводородов), основные подходы в экономической поддержке связаны с созданием среды — регуляторной, цифровой инфраструктуры, рынка труда, поддержки экспорта. Этот подход, ранее в Белом доме много лет испытывал проблемы с реализацией - он был противоположен подходам министерств.
Кроме федеральных мероприятий, план и инфраструктура его реализации, по замыслу Белого дома, должны структурировать и региональные программы. На федеральном же уровне важны также соотношения между планом и технологией трехлетнего бюджета. Напомним, в правительстве в течение многих лет шла внешне довольно малозаметная борьба между приоритетами Минфина по бюджету и долгосрочными программами предыдущей (ФЦП, ведомственные программы) и новой (госпрограммы, нацпроекты) генераций. «Майские указы» и Основные направления деятельности правительства были попыткой создания средне- и долгосрочного горизонта планирования госрасходов. Текущая конструкция в силу политических и эпидемических обстоятельств весны—лета 2020 года выглядит так: есть единый план до 2030 года с общими целевыми показателями развития за пределами военной сферы — а нацпроекты, госпрограммы, региональные программы являются детализованными инструментами его реализации.