 |
ФОТО: ДМИТРИЙ АЗАРОВ  |
Конкуренция в Белом доме
Правительство Фрадкова сформировали так же неожиданно, как его самого назначили премьером. Борис Алешин продолжал искать избыточные и дублирующие госфункции, готовить доклад президенту к 1 апреля, в котором перечислялись 398 проектов нормативных актов, необходимых для административной реформы, а Дмитрий Козак в это время уже представил президенту перечень новых министерств и кандидатуры новых министров. Правда, кое-какие наработки бывшего вице-премьера и председателя комиссии по административной реформе все же были использованы: например, раздел ведомств на правоустанавливающие министерства, правоприменительные службы и контролирующие надзоры, а также госагентства, которые должны оказывать госуслуги населению и бизнесу.
Но в Кремле решили не просто резко ускорить реформу правительства, была изменена схема ее проведения. Не дожидаясь формальной ликвидации избыточных и дублирующих полномочий и их разделения по этажам власти, президент одобрил совершенно новую структуру правительства. Функции будут уничтожать потом — по ходу реформы. При этом сделано все было быстро и при участии минимального числа посвященных.
Что это дало? Во-первых, выигрыш во времени: по замыслу Алешина, схема нового правительства была бы готова лишь к концу апреля. Во-вторых, и это важнее, президент избежал бюрократического и олигархического торга по поводу распределения портфелей или, во всяком случае, минимизировал его. В-третьих, что не менее важно, президент получил максимально прозрачное и подотчетное ему лично правительство.
Алексей Кудрин, Герман Греф и Михаил Фрадков поспешили присвоить новому кабинету титул конкурентоспособного — так правительства еще никто не характеризовал. Как правило, работу чиновников оценивают по шкале эффективности, но сейчас в бюрократическом лексиконе призыв к конкурентоспособности вытесняет даже известное стратегическое задание президента "удвоить ВВП к 2010 году" — и это не случайно. Обеспечение конкурентоспособности страны и отдельного человека Владимир Путин определил в ходе своей предвыборной кампании как своего рода национальную идею.
Определенные основания считать себя конкурентоспособными у премьера и его министров, безусловно, есть, если, конечно, они сравнивают себя с прошлым российским правительством, а не с современными западными. Кабинет Михаила Касьянова буквально захлестывали бумажные потоки: любое решение, даже ведомственного уровня, согласно закону о правительстве, можно вводить в действие только нормативным актом, подписанным премьером. К тому же Белый дом раздирался внутренними противоречиями, разрешать которые Касьянов пытался при помощи "теневого правительства" (так президент назвал белодомовский аппарат, возглавляемый доверенным лицом бывшего премьера Константином Мерзликиным).
В новом правительстве бумажные потоки по идее должны стать не такими бурными. Министрам обещана практически полная самостоятельность при принятии решений в подведомственных им секторах, но для этого одного указа президента о новой структуре исполнительной власти явно недостаточно. В Белом доме подсчитали, что за два ближайших месяца придется принять не только несколько десятков правительственных постановлений, но и внести изменения в 15 законов, а пока бумажный механизм остается прежним, Михаилу Фрадкову и его заместителю Александру Жукову, опять же по подсчетам белодомовских чиновников, придется тратить на визирование документов по "36 часов в сутки" — на остальное, как видно, времени не останется. Какая уж тут конкурентоспособность!
Напряжение в Белом доме
Но главная угроза для правительства Фрадкова — новые внутренние противоречия: не все из них вышли на поверхность, но это не делает их менее опасными.
5 марта, выступая в Думе, Михаил Фрадков заявил, что полномочия правительственного аппарата будут заметно урезаны — от этого должны выиграть прежде всего министерства. Но когда 9 марта президент назначил главой аппарата Белого дома Дмитрия Козака, премьер тут же развернулся на 180 градусов: "Знаковое назначение. Роль аппарата возрастает в разы".
Столь быструю смену аппаратного курса Фрадкова объяснить нетрудно. Бывший первый замруководителя президентской администрации направлен в Белый дом не просто руководить местным аппаратом, это фактически еще один премьер, полномочия которого в ходе административной реформы, может быть, формально и урежут, но наверняка оставят ему все необходимые рычаги для жесткого контроля над министрами — его для этого и направили в правительство.
В одиночку Михаил Фрадков, не знающий досконально белодомовскую кухню, не сможет уравновесить министров, увеличивших свой аппаратный вес. Дмитрий Козак, во-первых, в 1999-2000 годах уже руководил аппаратом правительства, а во-вторых, его путь до президентского кабинета явно короче, чем у премьера.
Но Фрадков вряд ли будет долго мириться с двоевластием в Белом доме. Присутствие за спиной реального кандидата в сменщики, как правило, нервирует премьеров, тем более что сразу после отставки Михаила Касьянова в Кремле циркулировали слухи, что новым премьером станет как раз Дмитрий Козак, чтобы проводить свою, а не алешинскую административную реформу. Причем эти слухи вряд ли были всего лишь известным чекистским приемом отвлечения на негодный объект, скорее шансы Козака стать премьером были достаточно высоки, но президент, судя по всему, решил, что не стоит слишком рано "запаливать" перспективную кандидатуру.
Наверняка не будут лишены заметного напряжения и отношения Фрадкова с Александром Жуковым. Бывшего первого вице-спикера тоже прочили в премьеры. Будучи же единственным замом премьера, Жуков при достаточной настойчивости может сконцентрировать в своих руках макроэкономический и реальный блоки правительства, тем более что у Михаила Фрадкова пока нет четкого понимания, что делать, например, с НДС-счетами или ЕСН. То есть у Жукова, который, как известно, всегда поддерживал довольно радикальные варианты налоговой реформы, есть своего рода аппаратная фора — представление о том, что и как делать с налоговыми новациями, а значит, еще один налоговый реформатор, Герман Греф, скорее пойдет за поддержкой не к премьеру, а к его заместителю.
К тому же сферу полномочий Жукова пока никак не ограничивают, наоборот, она только расширяется: ему даже поручили заняться административной реформой. 11 марта именно он докладывал на первом заседании нового кабинета о мерах по реализации президентского указа "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти". Бывшие подчиненные Бориса Алешина теперь буквально не покидают кабинета единственного вице-премьера.
Противостояние в Белом доме
Аппаратная борьба в Белом доме не ограничится верхним эшелоном. Еще одна возможная линия противостояния: Александр Жуков--Алексей Кудрин. Два главных бюджетника на одной профессиональной поляне (один из которых неожиданно стал начальником другого) — это чревато острой аппаратной или даже политической схваткой, тем более что отношения между ними при всей внешней корректности никогда не были безоблачными. Провести бюджет через Думу и не поссориться с каким-нибудь влиятельным парламентарием почти невозможно. Конечно, нынешняя система сдержек и противовесов подразумевает, что аппаратное преимущество при прочих равных имеет тот чиновник, который чаще бывает в кабинете президента,— в этом плане с министром финансов Кудриным мало кто может соперничать. Но позиции вице-премьера Жукова могут усилиться за счет поддержки со стороны Германа Грефа.
Вообще положение министра экономического развития Грефа в новом кабинете уникально. Пожалуй, он единственный из правительственных старожилов, кто от смены премьера и структурной перестройки правительства только выиграл. В отличие, например, от Виктора Христенко или Алексея Кудрина, которые в основном сохранили прежние аппаратные позиции, он их нарастил, став фактически равным по статусу вице-премьеру в кабинете Касьянова. И дело не только в количестве служб и агентств, подчиненных ему напрямую (хотя за ГТК шла нешуточная борьба с Минфином), но и в том, что в орбиту министра Германа Грефа вовлечен и его близкий друг — новый министр природных ресурсов Юрий Трутнев.
При этом, хотя и считается, что Греф и Кудрин состоят в одной команде питерских либералов, на самом деле между ними все чаще вспыхивают скандалы. Уже два года Кудрин топит любимое детище Грефа — законопроект о создании свободных экономических зон. Греф смог добиться частичного успеха: 26 февраля в отсутствие министра финансов и. о. премьера Виктор Христенко на заседании правительства наконец одобрил модель законопроекта. Противоположные позиции занимают министры и по поводу налоговой реформы. Кудрин предлагает ее заканчивать и переходить к ужесточению налогового администрирования (например, ввести НДС-счета), Греф — за ее продолжение и сдержанное налоговое администрирование.
Кто против кого будет "дружить", станет ясным уже через две недели. На начало апреля, по словам Фрадкова, намечено совместное заседание коллегий Минфина и Минэкономразвития: будут искать компромисс по НДС-счетам и ставкам ЕСН. Напомним, Греф вообще против введения таких счетов, но если этого не избежать, предлагает в качестве компенсации снижение ставки НДС до 13%. Кудрин настаивает на безусловном введении НДС-счетов при снижении ставки всего лишь до 15-16%.
Итог заседания двух коллегий надолго определит механизм принятия решений в правительстве Михаила Фрадкова. Так как министры вряд ли смогут окончательно договориться, им понадобится разводящий. Кто им станет — Фрадков, Жуков или Козак,— тот и будет играть роль настоящего, а не формального премьера. Налоговый вопрос, пожалуй, главный (помимо административной реформы) для нынешнего правительства. От того, как оно его решит, и будет зависеть реальная конкурентоспособность правительства Фрадкова.
КОНСТАНТИН СМИРНОВ
80 лет исполнительной власти
| год* | наркоматов/министерств | госкомитетов | служб | агентств | надзоров | прочих органов | итого | |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Правительство Владимира Ленина | 1924 | 17 | — | — | — | — | 3 | 20 |
| Правительство Алексея Рыкова | 1930 | 19 | — | — | — | — | 2 | 21 |
| Правительство Вячеслава Молотова | 1941 | 20 | 2 | — | — | — | 3 | 25 |
| Правительство Иосифа Сталина | 1953 | 58 | 2 | — | — | — | 1 | 61 |
| Правительство Георгия Маленкова | 1955 | 54 | 2 | — | — | — | 1 | 57 |
| Правительство Николая Булганина | 1958 | 52 | 6 | — | — | — | 3 | 61 |
| Правительство Никиты Хрущева | 1964 | 48 | 10 | — | — | — | — | 58 |
| Правительство Алексея Косыгина | 1980 | 65 | 5 | — | — | — | — | 70 |
| Правительство Николая Тихонова | 1985 | 67 | 8 | — | — | — | — | 75 |
| Правительство Николая Рыжкова | 1991 | 36 | 20 | — | — | — | 1 | 57 |
| Правительство Валентина Павлова | 1991 | 37 | 10 | — | — | — | 5 | 52 |
| Правительство Ивана Силаева | 1991 | 18 | 12 | 1 | — | — | 1 | 32 |
| Правительство Егора Гайдара | 1992 | 22 | 31 | 13 | 3 | — | — | 69 |
| Первое правительство Виктора Черномырдина | 1994 | 23 | 25 | 13 | 2 | 2 | 2 | 67 |
| Второе правительство Виктора Черномырдина | 1996 | 24 | 19 | 18 | 3 | 2 | — | 66 |
| Правительство Сергея Кириенко | 1998 | 22 | 11 | 17 | 3 | 2 | 6 | 61 |
| Правительство Евгения Примакова | 1998 | 24 | 13 | 17 | 3 | 2 | 6 | 65 |
| Правительство Сергея Степашина | 1999 | 24 | 11 | 15 | 10 | 2 | 5 | 67 |
| Правительство Владимира Путина | 1999 | 26 | 10 | 14 | 9 | 2 | 6 | 67 |
| Правительство Михаила Касьянова | 2000 | 23 | 8 | 11 | 7 | 2 | 8 | 59 |
| Правительство Михаила Фрадкова | 2004 | 14 | — | 34 | 25 | — | — | 73 |
*В связи с отсутствием практики утверждения структуры правительства в момент назначения нового главы кабинета для правительств СССР указан год завершения деятельности главы кабинета; для правительств новой России указан год утверждения структуры кабинета.