Принцип единоврачалия

Правительство в среду внесло в Госдуму законопроект об обязательном согласовании с федеральным Минздравом кандидатур на должности глав региональных органов управления здравоохранением. Эта мера обсуждалась давно в контексте реформы первичного звена отрасли, но стала особенно актуальной в связи с пандемией коронавируса. Правом согласования глав медицинских ведомств федеральное министерство располагало до 2015 года. Депутаты, поддерживающие законопроект, рассчитывают, что он помешает «назначениям непрофессионалов по принципу личной преданности». Эксперты считают нынешнее решение связанным с «объективной конъюнктурой», но не исключают недовольства медиков на местах навязанными сверху управленцами.

Выйти из полноэкранного режима

Развернуть на весь экран

Согласно правительственной поправке к закону «Об основах охраны здоровья граждан в РФ», главы субъектов будут назначать региональных министров здравоохранения по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в сфере охраны здоровья. В пояснительной записке к законопроекту его авторы напоминают, что в соответствии со статьей 72 Конституции координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении РФ и субъектов. При этом предлагаемое решение не является принципиально новым: до 2015 года действовал аналогичный механизм назначения на должность руководителей органов здравоохранения по согласованию с Минздравом России.

«Без согласованной деятельности органов исполнительной власти в сфере охраны здоровья всех уровней… цели развития здравоохранения не могут быть надлежащим образом достигнуты»,— говорится в пояснительной записке.

Авторы также отмечают, что «в свете новых вызовов обеспечения национальной безопасности РФ в сфере охраны здоровья граждан и реализации национальных проектов вопрос согласования назначения на должность руководителей органов исполнительной власти субъектов РФ приобретает особую актуальность».

«Мы много лет обсуждали создание так называемой единой вертикальной линии здравоохранения, и мы поддерживаем этот законопроект»,— сказал “Ъ” председатель комитета Госдумы по охране здоровья Дмитрий Морозов («Единая Россия»). Другой член комитета, депутат от КПРФ Алексей Куринный тоже заявил “Ъ”, что вопрос обсуждался давно, но именно сейчас, по его мнению, требуется вертикальное жесткое управление в сфере здравоохранения, в том числе в части централизованного распределения ресурсов — лекарств, кадров и т. д.

«Я за вертикальную систему управления здравоохранением. Здравоохранение московское не должно отличаться от здравоохранения чукотского или ульяновского как с точки зрения затрат, так и с точки зрения качества,— пояснил господин Куринный.— Зарплаты медработников тоже можно было бы постепенно выровнять. Поэтому шаг, на мой взгляд, абсолютно верный. Тем более что большая часть средств, которые расходуются региональными минздравами,— это, по сути, средства, поступающие из Федерального фонда обязательного медицинского страхования».

По мнению депутатов, новая процедура поможет избежать «вопиющих случаев назначения непрофессионалов по принципу личной преданности, которые, к сожалению, еще имеют место быть в регионах».

Отметим, что 2020 год оказался особенно урожайным на отставки руководителей региональных органов управления здравоохранением: с начала пандемии они сменились более чем в 20 субъектах федерации.

В последние годы представители Минздрава несколько раз поднимали в Белом доме вопрос о расширении своих административных полномочий. Последний раз это обсуждалось осенью 2019 года в контексте изначально запланированной на 2020 год реформы первичного звена здравоохранения. Тогда же президент поручил правительству разработать новый порядок назначений к 1 июля 2020 года, но этот срок сдвинулся из-за повышенной занятости Минздрава вопросами противодействия эпидемии коронавируса.

Помощник министра здравоохранения России Алексей Кузнецов пояснил “Ъ”, что принятие законопроекта приведет к «определенной гармонизации действий федерального центра и регионов в сфере охраны здоровья граждан», что, «несомненно, повысит их эффективность».

По его словам, данная инициатива не связана с пандемией, поскольку внесена во исполнение поручения президента от 20 августа 2019 года, «когда о вирусе еще никто не слышал».

«В то же время ситуация с коронавирусом и соответствующие действия региональных властей наглядно показали значение высокого профессионального уровня руководителей органов управления здравоохранением субъектов Российской Федерации и его влияние на сценарии ее развития в каждом из них. Поэтому актуальность поправок сегодня высока как никогда»,— резюмировал господин Кузнецов.

Эффективным порядок согласования в Минздраве глав региональных ведомств может быть при наличии нескольких кандидатур на каждую должность, полагают в правительстве, но ожидание такого изобилия региональных кадров может и не оправдаться: «Министра может согласовывать хоть лично президент, но что можно поделать, если в правительстве субъекта не хватает квалифицированных людей? С такой же проблемой сейчас уже столкнулся Минтруд, отобрав полномочия по определению глав региональных отделений у Фонда социального страхования и обнаружив, что проблема не в том, кто их выбирает, а из кого»,— говорит источник “Ъ” в социальном блоке правительства.

Тем не менее даже если новые полномочия Минздрава приведут только к символической, а не реальной консолидации управления, очевидно, что они будут соответствовать нынешней стадии развития российского здравоохранения.

Сейчас Минздрав стремится унифицировать действия регионов — например, установив требования приравнять региональные перечни льготных лекарств к федеральному.

С другой стороны, регионы получают все больше средств на развитие медицинской помощи из федерального бюджета — это в том числе предусмотрено планами реформы первичного звена. При этом управление федеральными средствами на местах может оказаться проблематичным, как, например, произошло с доплатами медработникам в связи с эпидемией коронавируса, которые в итоге будут распределять не местные минздравы, а Фонд соцстраха.

Ранее полномочия по согласованию профильных министров в регионах традиционно были у Минфина. Минпромторг с 2014 года заключает с региональными властями соглашения, согласно которым эта процедура допускается, но не является обязательной. В конце 2018 года правительство предписало главам субъектов согласовывать с Рослесхозом (находится в ведении Минприроды) кандидатов на должность регионального министра природных ресурсов и экологии. В мае 2020 года Госдума наделила аналогичными полномочиями Министерство просвещения, а сами региональные министры получили право согласовывать районных и городских чиновников от образования. Эти поправки обосновывались заботой об улучшении контроля за качеством и эффективностью государственной власти в субъектах федерации. Тогда же Минюст получил право согласовывать региональных руководителей управлений ЗАГС.

Как пояснил “Ъ” политолог Ростислав Туровский, наибольшее внимание согласованию всегда уделял Минфин: «У него есть квалификационные требования, без которых региональный министр просто не сможет взаимодействовать с правительством». Решение наделить такими же полномочиями Минздрав эксперт считает точечным и связанным с «объективной конъюнктурой», поскольку общей тенденции в этом вопросе не прослеживается: «Структуры региональных правительств не идентичны ни друг другу, ни федеральному правительству. Может, они и хотели бы их унифицировать, но пока идут по простому пути: где есть очевидная вертикаль, там и вводится требование по согласованию». Как полагает глава фонда «Петербургская политика» Михаил Виноградов, правительство хочет продемонстрировать, что не бездействует и принимает меры, однако это создает и риски для Минздрава: «Искать по-настоящему сильных кандидатов может быть недосуг, а косвенно брать на себя ответственность за региональное здравоохранение теперь придется. И губернаторы будут легко спихивать эту ответственность». По мнению господина Виноградова, есть вероятность, что против навязанных федеральным центром управленцев могут бунтовать медики в регионах, «а они сейчас на коне, с ними нельзя публично ссориться».

Ксения Веретенникова, Анастасия Мануйлова, Андрей Прах, Валерия Мишина