Правительство объявило о старте реформы четырех десятков институтов развития, в рамках которой часть из них перейдет под управление ВЭБ.РФ, часть будет слита друг с другом. Вице-премьер, глава аппарата правительства Дмитрий Григоренко в интервью “Ъ” объяснил и другие, более важные цели процесса, который не ограничится только институтами развития: способы определения целей деятельности всех специализированных институтов развития будут меняться, а система KPI и контроля достижения целей должна стать единой и для них, и для ведомств правительства.
Фото: Дмитрий Азаров, Коммерсантъ / купить фото
Фото: Дмитрий Азаров, Коммерсантъ / купить фото
— Зачем в целом правительство пошло на реформу институтов развития? Что не устраивало в сложившейся исторически системе?
— Сама по себе реформа проводится по решению президента, который поручил правительству скорректировать работу институтов развития, сфокусировав их на достижении национальных целей. Я напомню, что все эти институты в свое время создавались для решения конкретных задач — поддержки инноваций, малого и среднего предпринимательства, экспорта, регионального развития, жилищного строительства и промышленности. Работа многих из них давала, а некоторых и сейчас дает значимые результаты. Но за последние годы появились новые вызовы, которые требуют существенной корректировки работы и перспективных планов таких структур. Это неоднократно подчеркивал и председатель правительства (Михаил Мишустин.— “Ъ”).
Мы проанализировали деятельность институтов развития, в том числе основываясь на данных аудита Счетной палаты. Анализ показал, что их работа на сегодняшний день слабо увязана с национальными целями развития государства. У ряда институтов дублируется функционал, и они порой конкурируют между собой. Конкуренция уместна в рыночном секторе, но не когда речь идет о государственных институтах. У части институтов развития низкие показатели эффективности, отсутствует система мониторинга результатов работы. Но даже там, где этот механизм есть, он не соответствует уровню нашей системы онлайн-мониторинга.
— Речь идет о внутриправительственной онлайн-системе контроля?
— Да, полное название — система мониторинга достижения национальных целей развития России. Ее разработало правительство. Эта система позволяет в режиме реального времени оценить, насколько достигаются запланированные результаты. Принцип работы системы очень прост. Из разных источников в режиме реального времени в одну информационную систему собираются данные о выполнении заявленных целей и определенных KPI.
— У любой реформы также есть показатели, которые отражают ее успешность или неуспешность. Какие изменения в результатах работы институтов развития ожидаются от реформы, в каком случае вы сможете сказать, что она достигла целей?
— Мы должны выйти на совершенно другую модель работы, другое целеполагание, отвечающее современным вызовам и реалиям. Раньше институты развития в значительной степени сами формулировали себе цели, которых нужно достичь. В новой модели перед ними будут поставлены задачи, отвечающие национальным целям развития. Причем принципиально важно, что не какие-то абстрактные, а конкретные и измеримые задачи.
Невозможно контролировать задачи типа «всемерно способствовать развитию фондового рынка», «высшего образования» или «инновационного процесса». Они хорошие и важные, но звучат слишком обще. Государство должно понимать, в чем и как оцениваются результаты, ради которых институты работают и финансируются. И как результаты их работы соотносятся с целями, которые поставил президент. Более того, цели, как и результаты их работы, должны быть понятны обществу и каждому гражданину.
Реформа поможет сконцентрировать ресурсы институтов развития и тем самым сократить сроки достижения поставленных задач. Исключение дублирования функционала институтов позволит повысить эффективность использования кадрового потенциала.
Хочу напомнить, что приняты решения о реформировании не только институтов развития, но и всего государственного аппарата страны. Важно быстро и качественно настроить всю экосистему госуправления, которая будет работать на достижение национальных целей как единый механизм.
— Правительство говорит о создании экосистемы. В свою очередь, критики реформы утверждают, что происходящее может разрушить уже сложившуюся экосистему институтов развития, которую теперь придется восстанавливать годами. Как вы обосновываете необходимость довольно серьезных для статус-кво изменений в этой сфере?
— На самом деле говорить о том, что институты развития представляют собой эффективно функционирующую систему — это преувеличение. Были созданы лишь отдельные элементы такой системы. Сама она была разрозненна. Если бы у нас была действительно целостная экосистема, пересечения функций институтов развития с органами власти и коммерческими компаниями не было бы. Как и не было бы вопросов об эффективности существующих институтов развития.
— В ходе реформы неизбежны два эффекта —ликвидация части персонала институтов развития и укрупнение этих институтов. В стандартной ситуации это ведет к увеличению их размера, к расширению штатов: под новые задачи нанимаются новые люди. На что вы ориентируетесь — в сумме в реформированных институтах развития будет больше рабочих мест, меньше, столько же, сколько до реформы? Насколько эффективно решение о ликвидации с учетом расходов на ликвидационные мероприятия и соответствующие выплаты служащим?
— Нужен не большой, а рационально сформированный штат компетентных специалистов и четко определенная сфера ответственности каждого ведомства и института развития. Кадровый потенциал институтов развития нужно использовать более эффективно. Они не должны становиться «персональными пенсионными проектами». Во всяком случае, мы не можем себе этого позволить.
Слияние и ликвидация институтов — это лишь часть реформы, в рамках которой исключается дублирующий штат —например, сотрудников, осуществляющих организационно-техническую деятельность. На этих высвободившихся ресурсах институты развития, безусловно, выиграют. Тем более что слияние и укрупнение не всегда приводят к росту штата. Так, например, в рамках оптимизации деятельности группы ВЭБ (это сам ВЭБ.РФ плюс дочерние кредитно-инвестиционные организации) за два года, с середины 2018-го до середины 2020 года, штат был сокращен в четыре раза. Было почти 10 тыс. сотрудников, стало чуть меньше 2,5 тыс.
При этом в случае с институтами развития нет каких-то специальных задач непременно сократить штат, поменять руководство и так далее. Например, в органах власти сейчас гораздо меньше специалистов по инновациям, чем сотрудников институтов развития. Тут нечего опасаться. Реформа, с одной стороны, даст новые возможности работы для квалифицированного персонала, с другой — устранит дублирование и нерациональную конкуренцию институтов, которые часто конкурируют друг с другом за специалистов, тогда как вполне разумно просто использовать ресурсы института-партнера.
При этом, конечно, в реформируемых институтах могут быть и кадровые перестановки, и замены. Это естественный процесс, раз меняются цели и подчинение институтов и способы управления. Задача — сделать систему работающей эффективно, а не отправить кого-то конкретного в отставку.
Что касается выплат служащим — это важный вопрос, но оплата труда — не основная статья расходов институтов развития. Объем выплат будет меньше высвобождаемых в результате реформы финансовых ресурсов. И отдельно хочу подчеркнуть: ни у кого «золотых парашютов» точно не будет.
— Можно сказать, что в результате реформы будут образованы «суперинституты», деятельность которых будет покрывать практически все сектора экономики. Это может привести к определенным управленческим вызовам. Есть ли какая-то стратегия повышения эффективности соответствующих механизмов управления?
— В рамках реализации реформы предлагается принципиально новый подход в управлении институтами развития, основой которого станет целеполагание. Проекты, необходимые для реализации национальных целей, будут отбираться с участием министров и заместителей председателя правительства, а значимые для регионов — главами субъектов. Будет сформирована новая система управления отбором проектов ВЭБ.РФ. Она предусматривает обязательное прохождение всеми представленными заявками экспертизы на соответствие проекта национальным целям, а также профилю института развития. Таким образом, работа с конкретными заказчиками будет направлена на достижение конкретных целей.
В части оценки эффективности институтов развития также будет реализован совершенно новый подход — новая система KPI. Она позволит видеть результаты работы и оценивать ее качество в динамике, а не оставлять подведение итогов на конец года, как это было раньше. Поможет в этом и новая система онлайн-мониторинга, которая дает для этого данные; о ней я уже говорил.
Экосистема ради экосистемы не имеет смысла, она должна работать на страну, а не на себя.
— Теперь — о самом ВЭБ.РФ. Почему было принято решение о концентрации функций неотраслевых институтов развития именно в нем? Насколько оправданно перемещение этих задач в сторону ВЭБа по крайней мере сейчас?
— Что касается аргументов в пользу выбора ВЭБа — здесь учтен как масштаб функций этого института развития, так и его опыт в инвестиционной деятельности. В первую очередь на базе ВЭБ.РФ нам нужен крупный и централизованный инвестиционный блок, это вытекает из наших задач. Ну и, наконец, функционал многих переданных институтов развития для нынешнего председателя Внешэкономбанка не новый. Игорь Шувалов до 2018 года непосредственно отвечал за работу большой части институтов, сейчас вошедших в ВЭБ.РФ. Он и его команда знают эти институты лучше, чем кто-либо другой.
— Ранее ситуация с институтами развития была более или менее децентрализована. Есть риск, что теперь по всем вопросам нужно будет обращаться к Игорю Шувалову, а это высокий уровень, туда не всякий достучится.
— Не соглашусь. Наоборот, мы стремимся к институционализации и отходу от ручного управления.
Например, что касается этапа обращения в институт развития. Для этой цели мы и разрабатываем новые процедуры отбора заявок на проекты. Каждый, кто имеет ресурсы на запуск проекта и кто считает, что проект соответствует установленным целям и критериям, может обратиться в ВЭБ за финансовой поддержкой. Потребуется лишь заполнить специально разработанный шаблон — он будет размещен на официальном сайте института развития — и пройти прозрачные этапы отбора. Сформирован инвестиционный комитет под руководством министра экономического развития (Максима Решетникова.— “Ъ”). Этот комитет будет рассматривать указанные заявки. Критерии отбора проектов и рассмотрения заявок будут публичными и максимально прозрачными.
Что касается непосредственного исполнения проекта, цель реформы — создать единый механизма управления, при котором работает такая вертикаль власти, которая бы позволяла решать задачи на всех этапах непосредственно с профильными институтами развития. Взаимодействие институтов с регионами и бизнесом не претерпит существенных изменений. Оно также будет координироваться с профильными подразделениями, будь то подразделения ВЭБ.РФ или непосредственно институтов.
— Для отраслевой промышленности реформа — это в первую очередь проблема перемен в системе ее поддержки: многие проекты завязаны на особые экономические зоны, на проекты в моногородах, на Фонд развития промышленности. Есть ли рациональные основания опасаться того, что перестройка системы господдержки приостановит в 2021 году до создания новой системы текущее финансирование?
— Радикальных перемен в механизмах не будет. За основу планируется взять существующий механизм. В рамках реформы речь идет о его совершенствовании, а не о замене. Сейчас председателем правительства перед Минэкономразвития поставлена задача в кратчайший срок, до 5 декабря, разработать с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и компаниями с госучастием соответствующие «дорожные карты». Оптимальный вариант поддержки отраслей будет определен по итогам анализа этих «дорожных карт». Но уже сейчас могу заверить: отрасли, в том числе моногорода, и особые экономические зоны поддержки не лишатся. Соответствующие средства заложены в бюджете. Поменяются только процедура и система контроля.
— Совершенно те же опасения высказываются и учеными в связи с присоединением Российского фонда фундаментальных исследований (РФФИ) к Российскому научному фонду (РНФ). Насколько велики риски сокращения грантов РФФИ и отказа от части программ фондов? Как вообще будет устроено обсуждение деталей «переходного периода»?
— В целом, говоря о реформе, крайне важно подчеркнуть, что она поддерживает преемственность текущих проектов. Это не перемены ради перемен. Это перемены ради улучшения того, что работает, и прекращения поддержки того, что избыточно или не работает, а также, в чем давно нет необходимости. Поддержка науки, разумеется, будет сохранена, о чем говорил и председатель правительства. Кроме того, в рамках проведения оптимизации институтов развития в целях детализации реформы создана рабочая группа, которая как раз будет рассматривать «дорожные карты», о которых я говорил ранее. Что касается данного случая, то при рассмотрении вопросов слияния РФФИ и РНФ, разумеется, будет учитываться мнение научного сообщества, и в первую очередь мнение РАН.
— С точки зрения числа реформируемых институтов в наибольшей степени преобразования затронули «дальневосточно-арктический» блок. Какова там целевая модель изменений и что предполагается получить в результате?
— И в этом случае речь о более эффективном перераспределении функций в экосистеме. Весь функционал институтов по поддержке опережающего развития Дальнего Востока и Арктики, в том числе фонда, сохранится. Здесь нам нужна синергия между Корпорацией развития Дальнего Востока, профильными министерствами и ведомствами, а также ВЭБ.РФ. Эти направления как были, так и остаются приоритетными. Финансирование также останется, соответствующие средства заложены в бюджете. При этом ресурсы ВЭБ.РФ значительно превышают те, что были на балансе профильных институтов развития. Думаю, что это положительно отразится на решении поставленных задач по региону.
— Чем обусловлено решение объединить разнопрофильные банковские институты развития? Например, слияние банка ДОМ.РФ и МСП-банка выглядит необычно, исходя из того, чем они заняты.
— Это как раз просто. Монопрофильные кредитные организации уже не отвечают современным реалиям. Посмотрите на частные банки, насколько их функционал разросся за последние годы. Сейчас некоторые из них уже не просто кредитные организации, а настоящие маркетплейсы. Современные проблемы требуют современных решений. В этой связи нам бессмысленно сохранять банк как институт развития, специализированный под какую-то узкую задачу.
Еще раз хочу подчеркнуть: мы хотим, чтобы институты развития были бы если не прибыльны, то хотя бы безубыточны. А для этого нужна работающая экономическая модель. На примере коммерческого сектора мы видим, что многопрофильность позволяет этого достичь.
— В какие сроки планируется интеграция новой модели управления институтами развития? Когда реформа должна завершиться?
— В этом году будут приняты «дорожные карты» по реорганизации институтов развития. Рассчитываем завершить интеграцию в первой половине следующего года. Ключевые показатели оценки эффективности институтов развития будут утверждены в 2021 году. Что же касается «сроков вообще», то реформу можно будет считать завершенной тогда, когда мы будем работать по новым KPI.