Время дамокловых мечей

За минувший год экологические споры прочно укоренились в российском правовом поле: министерства ужесточают природоохранные требования, корпорации получают миллиардные иски, юристы укрепляют практику environment law. О том, как природопользователю не платить за причиненный ущерб дважды и какую роль в экологических конфликтах играет дефицит бюджетной системы, “Ъ” рассказал сопредседатель коллегии адвокатов «Регионсервис» Андрей Переладов.

Выйти из полноэкранного режима

Развернуть на весь экран

«Загрязнитель платит за все»

Недавние инциденты с компаниями «Норникель» и «ЛУКОЙЛ-Коми» наглядно иллюстрируют, что ожесточенная борьба за экологию все чаще напоминает сизифов труд, где сложности испытывают все: и Сизиф, и гора, и камень. Природоохранные отношения в нашей стране развиваются по особому сценарию: если потерпевший человек иногда действительно может получить какую-то компенсацию, то в случае, когда речь идет о возмещении вреда экологии, деньги попадают в дефицитный бюджет, не доходя до природы. В 2002 году системы экологических фондов, которые аккумулировали суммы, полученные от возмещения вреда окружающей среде, были устранены, и с тех пор контроль за целевым и эффективным использованием средств на природоохранные и природовосстановительные мероприятия утрачен. Государству — как тому субъекту, который, во-первых, организует и санкционирует потенциально опасное природопользование, а во-вторых, получает деньги за вред природе,— следовало бы нести больше обязанностей по восстановлению этого вреда. Но куда более яркая проблема — справедливая ответственность природопользователя.

Вольная трактовка принципа экологического права «загрязнитель платит» в реальной жизни трансформируется в правило «загрязнитель платит за все». Если проанализировать практику применения бесчисленных методик по расчету ущерба компонентам окружающей среды, в этом легко убедиться.

В 2015–2016 годах позиция Конституционного суда (КС) РФ по ряду дел о принципах возмещения экологического вреда привела к тому, что подход к определению размера такого вреда и нормы закона «Об охране окружающей среды» изменились. Несмотря на это, проблема справедливой ответственности за вред природе еще не решена окончательно, а практика по-прежнему насыщена неопределенностями и коллизиями.

Без вины виноватые

Начать, пожалуй, нужно с того, что данные государственного мониторинга земли, воздуха и воды — основных компонентов окружающей среды — безнадежно устарели. Например, мониторинг водных объектов, который должен происходить постоянно и по всему спектру их качественных характеристик, осуществляют три ведомства: Росгидромет, Федеральное агентство водных ресурсов и Федеральное агентство по рыболовству в отношении водных объектов рыбохозяйственного назначения. Как показывает практика, исчерпывающей информацией по водным объектам ни одно из них не обладает. В результате невозможно достоверно установить состояние водного объекта, а это одно из главных условий для справедливого расчета причиненного ему вреда. Этот пример показателен для всей системы государственного мониторинга компонентов окружающей среды. А отсутствие информации о том, каково их реальное состояние, не позволяет квалифицировать их как объекты накопленного антропогенного воздействия. Да и в целом вся ситуация с выявлением объектов накопленного вреда выглядит довольно странно: по смыслу ч. 3 ст. 80.1 федерального закона «Об охране окружающей среды» субъекты РФ и муниципальные образования обладают лишь правом выявлять их, а федеральные органы исполнительной власти проводят их выявление и оценку в случаях, установленных правительством. Остается загадкой, почему реальное состояние природных объектов, которым уже причинен вред и восстановление которых является важнейшим аспектом гарантий граждан России на благоприятную окружающую среды, является правом, а не обязанностью публичной власти.

Специальных норм, которые позволяли бы определить ущерб, нанесенный объектам накопленного вреда, до сих пор не принято. Пока подобные объекты (а их большинство!) не внесены в реестр — формально их не существует, а природопользователь прилагает массу усилий, пытаясь доказать, что на момент причинения вреда они уже не были «чистыми».

Законодатель и Верховный суд РФ всегда трактуют условность вреда природному объекту не в пользу нарушителя. Признавая, что ущерб, нанесенный окружающей среде, невозможно с точностью оценить, суды взыскивают вред так, словно до инцидента природный объект находился в «идеальном» состоянии, при том что ни его изначальные характеристики, ни последующие деградация и истощение достоверно не подтверждены. Такое объективно существующее свойство экосистем, как самоочищение, понимания у законодателя и правосудия также не находит.

Прокрустово ложе добросовестности

Еще одна сложная задача — выбор способа возмещения вреда: четких критериев нет ни в практике, ни в законе, поэтому натуральный и таксационный (выраженный в денежной форме) варианты конкурируют между собой. Таксационный метод берет свое начало в СССР: в те времена средства, взыскиваемые за причинение вреда окружающей среде, имели целевое назначение и доходили до природы. При этом сам метод порочен: в основу «таксы» закладывался не только штраф, но и суммы, которые государство намеревалось потратить на восстановление поврежденных экосистем.

Если же природопользователь выберет второй вариант и возместит вред в натуре, гарантий спокойной жизни ему все равно никто не даст: поскольку полное восстановление природной системы невозможно, в течение 20 лет с момента причинения вреда он рискует получить иск о возмещении ущерба в денежной форме. Помимо прочего после такого иска эконарушителю не так-то просто зачесть затраты по устранению вреда. Во-первых, зачет допускают не все методики расчета. Во-вторых, КС РФ в своем определении от 9 февраля 2016 года №225-О фактически сформулировал новые критерии «добросовестности» нарушителя, которым тот должен соответствовать, если рассчитывает на зачет: вред окружающей среде должен быть причинен неумышленно, а сам он — впоследствии действовать добросовестно. Кроме того, нарушителю следует активно устранять ущерб за собственный счет — еще до того, как в его адрес примут принудительные меры. Соответствовать этим критериям на практике не всегда возможно — хотя бы из-за существования доктринального принципа, по которому для экологии потенциально опасна любая хозяйственная деятельность. Этот принцип давно обрел форму объективного вменения и прямого умысла природопользователя, и именно благодаря ему так сложно бывает доказать, что вред причинялся без умысла.

Двуликий экоделикт

Одним иском нарушитель может не отделаться. Потратив крупные суммы на восстановление поврежденной природы, получив основанное на таксационном подходе требование о взыскании вреда и оплатив его, природопользователь рискует получить иск о возмещении ущерба дополнительному компоненту окружающей среды — биосфере. Такой неприятный сюрприз возможен в случае, когда повреждается среда обитания, то есть экосистема, состоящая из нескольких взаимосвязанных и неразделимых частей. К примеру, природопользователь якобы погубил почву, затем восстановил ее, оплатив ущерб в местный бюджет, но снова должен оплатить ущерб за почву — уже в качестве утраченной среды обитания беспозвоночных объектов биосферы.

Актуальные тренды в сфере экологии объединяет одно: на первый план всегда выходит не состояние окружающей среды, а дефицит бюджетной системы. Он выступает катализатором проверок природопользователей, но на деле не помогает достигать целей по восстановлению и защите природы. Бизнесу при этом приходится нести финансовые и репутационные потери, доказывая истинное состояние экосистемы и добиваясь справедливой ответственности.

Заоблачные оценки вреда природе и масштабы недавних экологических споров — далеко не все краски палитры природоохранной проблематики. Тем не менее они способны ускорить долгожданную эволюцию методики, по которой рассчитывается ущерб для водных объектов, а за ними, возможно, подтянутся методики и по остальным компонентам окружающей среды. Ведь сегодняшняя несправедливость монетизации ущерба в первую очередь невыгодна самой природе.