 |
ФОТО: СЕРГЕЙ МИХЕЕВ  |
Реформа и содержание
Владимир Путин, объясняя 24 февраля причины отставки правительства Михаила Касьянова, подчеркнул, что необходимо "сохранить заданный темп преобразований в рамках начатой административной реформы". Иными словами, президент усомнился в том, что Михаил Касьянов способен в сжатые сроки провести радикальную реорганизацию органов исполнительной власти, поэтому его и уволил. Такое объяснение неожиданной отставки бывшего премьера имеет под собой реальные основания еще и потому, что в мае прошлого года Владимир Путин обещал придать правительству нужный "политический импульс" с целью ускорения работы над административной реформой.
Таким образом, административная реформа, без сомнения, ключевая для президента. Почему? Во-первых, после думских и президентских выборов, а также смены премьера президент получил в свое распоряжение жестко выстроенную под него лично властную вертикаль. Это, безусловно, удобно: не надо тратить время и ресурсы для длительного согласования интересов, чреватых к тому же не совсем удачными компромиссами. Однако есть в этой системе и одно существенное неудобство: она, как правило, работает только при постоянном (чуть ли не ежедневном) контроле, вернее, понукании сверху. На что Владимир Путин по своим личным качествам не очень-то способен. Поэтому президенту нужны стимулы, подталкивающие чиновников к самостоятельной работе и проявлению инициативы,— естественно, в дозволенных рамках. В частности, одним из такого рода стимулов и стало повышение политической роли министров.
Во-вторых, президент обеспокоен размерами бедности в России. Для ликвидации хотя бы половины бедных к концу второго президентского срока необходимо, как уверил Владимира Путина его экономический советник Андрей Илларионов, удвоить ВВП, а последнее, если и возможно, то при условии (в этом уже президента уверяет министр экономического развития Герман Греф) дебюрократизации экономики.
Герман Греф у аппарата
Неслучайно концепцию административной реформы разрабатывали именно исходя из этих двух главных посылов президента. С одной стороны, в правительстве и в президентской администрации искали стимулы для чиновников, включая самых высокопоставленных, с другой — пытались найти способы для разрушения излишних административных барьеров в экономике. Как известно, вплоть до отставки правительства Касьянова за разработку и реализацию административной реформы персонально перед президентом отвечали бывшие премьер и его зам Борис Алешин. Однако конкретные меры по реформированию властной системы и ее вмешательства в экономику и частную жизнь разрабатывались в ведомстве Германа Грефа. Это привычное бюрократическое разделение труда (высшие чиновники организуют рабочий процесс и одобряют сделанное, а их подчиненные, собственно, все и делают) сыграло и с господами Касьяновым и Алешиным, и с самой административной реформой злую шутку. Дело в том, что Герман Греф предоставлял результаты работы не только в комиссию по административной реформе, которой руководил Борис Алешин, но и в администрацию президента, где свои оценки сделанному выставлял прежде всего ее бывший первый замглавы Дмитрий Козак. В этой ситуации у Германа Грефа была самая выигрышная позиция: от того, какую кому он предоставлял информацию, зависела степень его влияния на принятие окончательного решения, чем он умело и воспользовался.
Министр-реформатор, не встречая особых возражений у бывших руководителей в правительстве по поводу предложений МЭРТа в сфере дебюрократизации экономики, расходился с бывшим премьером в подходах к реформированию системы власти.
Михаил Касьянов считал, что сокращение числа министерств и увеличение их аппаратного веса не должны привести к умалению политической роли премьера и его аппарата. Кроме того, он полагал, что разделение госфункций между этажами исполнительной власти (министерства--службы--агентства) на правоустанавливающие (нормотворчество), правоприменительные, включая надзорно-контрольные, оказание услуг населению (а также управление госсобственностью) должно привести прежде всего к максимальной независимости надзоров от правоустанавливающих министерств. Если министерство определяет правила игры на выделенном ему секторе рынка, то логично, чтобы надзорный орган следил бы за их выполнением без оглядки на мнение министра, у которого, как подсказывает практика, иногда появляется желание интерпретировать эти правила в нужном для себя русле.
Герман Греф, поддерживаемый Дмитрием Козаком, выступал за усиление роли министерств в ущерб властным полномочиям премьера, а также за подчинение надзоров профильным министрам, что не случайно. В последнем случае аппаратный вес министров еще более усиливается. В конечном итоге Герман Греф победил: именно его, а не бывшего премьера поддержал президент.
Но в борьбе за реформу правительства было еще одно противостояние: на этот раз между победителями — Германом Грефом и Дмитрием Козаком. Последний считал, что подчинять надзоры министрам, это уже лишнее. Однако в условиях спешной реорганизации правительства Герману Грефу удалось настоять на своем.
 |
ФОТО: ДМИТРИЙ АЗАРОВ |
А зачем Герману Грефу именно такая властная конструкция? Не проще ли было самому занять пост премьера? Однако в окружении президента бал правят силовики, и они никогда не допустят, чтобы премьером стал либерал, даже если он выходец из Петербурга. К тому же и президент больше не доверяет самостоятельным премьерам: ему выгоднее, чтобы все важнейшие решения в сфере экономики принимались в его кремлевском кабинете, но отвечал за возможные провалы премьер.
О том, будет ли такая система работоспособной, в Кремле, похоже, особенно не задумывались, так как в основном были заняты поиском преемника Михаила Касьянова и перераспределением властных полномочий между ведущими министрами. В результате сложилась ситуация, когда новый премьер Михаил Фрадков, по сути, отстранен от разработки и принятия важнейших решений, а ведущие министры Герман Греф и Алексей Кудрин оказались (на что они, судя по всему, и не рассчитывали) один на один с президентом и его силовым окружением.
Пробный пуск этой системы привел к аппаратному конфузу. 19 марта было проведено совместное заседание коллегий Минфина и МЭРТа, посвященное налоговой реформе. Собрались в новом зале для проведения коллегий в Минфине, прибыли президент Владимир Путин, премьер Михаил Фрадков и почти все члены кабинета, включая силовиков. То, как прошло это заседание, когда в президиуме сидел президент, СМИ подробно описали, но что произошло после ухода Владимира Путина, осталось за кадром: представители большинства СМИ также покинули Минфин, а зря. Оказалось, что вслед за президентом ушли почти все министры. Передние два ряда в зале опустели. Там остались лишь вице-премьер Александр Жуков и министр здравоохранения и социального развития Михаил Зурабов, но они, тревожно поглядывая на часы, тоже вскоре ушли. Правда, ни устроителей заседания — Алексея Кудрина и Германа Грефа, ни Михаила Фрадкова, оставшегося сидеть вместе с двумя министрами в президиуме, массовый исход министров нисколько, во всяком случае внешне, не смутил. Михаил Фрадков, как будто ничего не случилось, спокойно произнес заключительную речь о важности налогов для благосостояния государства, а министры Кудрин и Греф постоянно шептались: по-видимому, они торопились обсудить, как выполнить последнее приказание президента об обеспечении 7% ежегодного роста ВВП.
В окружении премьера потом говорили, что все произошло по заранее написанному сценарию. У всех ушедших министров были и другие служебные дела, но разве поспешившему вслед за президентом министру промышленности и энергетики Виктору Христенко не нужно было досидеть до конца налоговой коллегии? Для вверенных ему отраслей это ключевой вопрос, но, по-видимому, министр рассуждал примерно так. Президент все уже одобрил и даже приказал выполнить следующее: отсрочить введение НДС-счетов до 2006 года (ставку НДС также не будут трогать до этого срока), снизить ЕСН, но не губительно для бюджета и, наконец, подумать всерьез о введении природной ренты для нефтяников. Во всяком случае, потери при снижении ЕСН должны быть хотя бы частично восполнены приростом природной ренты. Речь шла о $2-3 млрд — по крайней мере, именно об этой сумме говорили в Минфине и МЭРТе.
Михаил Фрадков не стал брать на себя обязательства решить налоговые проблемы. Премьер продемонстрировал другое свое качество — ни во что не вмешиваться, пока не приказали свыше, что вполне объяснимо: политическим министрам не нужен властный премьер, вполне достаточно властного президента.
Слабаки и силовики
Что будет делать премьер Фрадков дальше, доподлинно неизвестно. Пока он не стремится к тому, чтобы взять на себя все права и обязанности председателя правительства. Он явно доволен тем, что остается в тени. Все важнейшие проблемы правительства — перераспределение госфункций между новыми министерствами, налоги, прогнозы — решаются не в Белом доме, а в главных министерствах — МЭРТе и Минфине. Дело доходит до курьезов: на заседаниях правительства Михаила Фрадкова рассматриваются документы, которые ему до самого последнего момента просто не показывают. 25 марта на заседании правительства обсуждали прогноз и сценарные условия экономического развития до 2007 года. Ночью с 24 на 25 марта в Белом доме соответствующих документов не было. Герман Греф со своими ближайшими помощниками переделывал прогноз в соответствии с пожеланиями президента обеспечить более амбициозные темпы роста. При Михаиле Касьянове такое было просто невозможно: вопрос сняли бы еще за неделю. Ночные "студенческие" бдения не для правительства — слишком дорога цена ошибки.
Теперь же, видимо, возможно все, лишь бы президент был доволен, но будут ли аппаратные нововведения работать? Договориться обо всем в кремлевском кабинете — это еще недостаточно. Что будет делать, например, новый премьер с "Газпромом"? Герман Греф решил ограничить рост цен на газ в 2005 году на 10,5%, Алексей Миллер настаивает на 16%. Возмущенное письмо было 23 марта направлено из "Газпрома" Михаилу Фрадкову. Решить конфликт полностью в пользу газового монополиста — это в духе времени, но кто тогда будет отвечать за соотношение всех цен в монополизированных отраслях? Вряд ли это возьмет на себя президент, хотя в свое время он дважды заставлял Михаила Касьянова снимать с повестки дня заседаний правительства вопрос о реформе газовой отрасли.
К тому же президенту придется тогда вместо премьера заняться реформой всех остальных естественных монополий: например, и РАО РЖД, глава которого Геннадий Фадеев отнюдь не стремится ускорить этот процесс. В частности, его ведомство остается акционером ряда банков, хотя госструктурам давно было приказано оттуда уйти.
Четыре года назад Михаил Касьянов, оказавшись в сходной ситуации, решил идти ва-банк. Он использовал все свои аппаратные и неформальные связи, чтобы перехватить инициативу у приближенных к президенту министров. Если Герману Грефу удалось в 2000 году провести через президента действительно революционное решение о снижении подоходного налога до 13% и о введении ЕСН без всякого одобрения премьера, то затем министру пришлось учитывать мнение главы правительства. Например, радикальное упрощение таможенного тарифа, предложенное Германом Грефом в том же 2000 году, пришлось несколько притормозить из-за сопротивления Михаила Касьянова, иначе регулятивная роль таможенного тарифа свелась бы к нулю. Иными словами, правительство для того и существует, чтобы после жестких дискуссий принимать окончательные, удовлетворяющие все стороны решения. При слабом премьере, как бы ни был силен президент, брать ответственность за какие-либо решения никто не стремится.
В сложившейся ситуации президенту было бы не выгодно совсем умалить роль премьера: должен же кто-то отвечать за ошибки власти. Но пока правила игры определяют авторитетные министры, и речь идет не только о Германе Грефе и Алексее Кудрине, есть еще глава правительственного аппарата Дмитрий Козак. Именно он сейчас отвечает за административную реформу, а значит, у него есть возможности доказать, что только он является в Белом доме центром власти, то есть стать настоящим премьером. Ему, кстати, будет легче отбивать атаки силовиков из окружения президента.
Таким образом, Михаил Фрадков не показал еще, как он будет управлять правительством, пока его подчиненные показывают, как они могут управлять им. Кстати, в таком правительстве не хотят работать многие известные своей преданностью президенту чиновники. Например, бывшие министры Михаил Лесин и Леонид Рейман, несмотря на уговоры самого президента, решили уйти с госслужбы насовсем: во всяком случае, господин Рейман отверг предложение возглавить Федеральное агентство связи и стать первым замминистра транспорта и связи.
КОНСТАНТИН СМИРНОВ