Слишком много узнали

Доклад Высшей школы экономики (ВШЭ) о потенциале сокращения численности и оптимизации функций федеральной исполнительной власти предполагает, что объявленная Белым домом реформа должна быть продолжена структурными изменениями. Основные идеи ВШЭ — механизм поддержания оптимальной численности, централизация аналитических функций аппарата Белого дома и увеличение его штата, принципы «доказательной политики» и создание delivery office в исполнительной власти. Как предполагает доклад, цифровизация дала правительству возросший поток информации, «который нельзя игнорировать, но невозможно осмыслить» — начатое необходимо развивать, чтобы избежать превращения Белого дома в «реактивно» действующую власть.

Выйти из полноэкранного режима

Развернуть на весь экран

Доклад ВШЭ — работа группы специалистов университета по госуправлению во главе с ректором ВШЭ Ярославом Кузьминовым и директором по экспертно-аналитической работе Андреем Жулиным. ВШЭ, РАНХиГС и другие экспертные структуры, работающие с правительством, принимали участие в разработке реформы госслужбы, объявленной в ноябре (см. “Ъ” от 16 ноября), на ранних стадиях. ВШЭ традиционно системно описывает свои предложения в логике, в которой они разрабатывались, хотя логика финального решения в Белом доме может быть иной.

Сама реформа, в центре которой не столько сокращение численности, сколько формирование «штабных» структур, оценивается ВШЭ весьма положительно. Эксперты отмечают, что цифровизация госуправления и сокращение рутинных операций в госаппарате сами по себе обеспечивают «сглаживание» вертикализации в нем, а «штабные» структуры, обеспеченные данными, способны «охватить любых исполнителей, дотянуться до каждого объекта управления».

Объявленное сокращение в «механическом» варианте в ВШЭ скорее склонны критиковать.

И за недостаточность — реальный потенциал сокращения под рассчитанные экспертами «предельные» штаты по 52 ФОИВ — 2267 единиц фактической численности (из чуть менее 20 тыс.) или 6799 из 24,5 тыс. списочной. И за то, что в составе федеральной власти есть как структуры с явно избыточным штатом (предполагаемые лидеры — Минэкономики, ФТС, Минфин, ФНС и казначейство), так и с недостаточным (Минтранс и ряд агентств и служб). Отметим, впрочем, что численность ФОИВ — это во многом результат многолетней (скрытой от публики) внутренней правительственной конкуренции, исторических конвенций и политических компромиссов, и говорить об оптимальности, по крайней мере внутри аппарата, сложно. Важнее другая идея ВШЭ — создание механизма постоянного поддержания оптимальной (в пределах установленных принципов) численности ФОИВ вместо периодических разовых сокращений.

Второй важный момент — описание тренда централизации госуправления в связи с цифровизацией, которая создает федеральной исполнительной власти новые проблемы: в ней, в том числе в министерствах, относительно много исполнителей и мало аналитиков, прогнозистов, экспертов, а также «постановщиков задач и дизайнеров цифровых управляющих систем». Эти ресурсы нужно усиливать: как подчеркивает Андрей Жулин, «без роста "управленческого мозга" государственный организм просто не будет способен вести какую-либо политику, кроме реактивной; он будет буквально задавлен на порядок возросшим объемом полезной информации, которую нельзя игнорировать, но невозможно осмыслить».

Доклад ВШЭ ставит и вполне своевременный вопрос о потенциальном взаимодействии «доцифровой» и «цифровой» административных культур и предполагает, что «новые люди в системе управления должны быть более свободны, разгружены от текущих (даже нерутинных) задач и обладать, прежде всего, не исполнительностью, а широким кругозором». Одно из главных мест, где нужны эти ресурсы,— аппарат правительства: компетенции внутри него сейчас «требуют системного видения, превосходящего ведомственные компетенции» и расширения штата. Сейчас аппарат «критически» зависит от предложений ведомств, где также, по мнению ВШЭ, нужно усиливать экспертно-аналитическую часть. Так, в качестве примера в ВШЭ приводят штат департамента промышленности, энергетики и транспорта в аппарате правительства, который считают недостаточным — департамент (сочетающего компетенции трех министерств) явно нужно разукрупнять и дополнять аналитиками и экспертами.

Отметим, что эффекты «уплощения» управленческих схем в Белом доме, видимо, выходят далеко за пределы чисто административных, однако даже в этой сфере сам по себе лозунг «цифровизация плюс оптимизация численности» выглядит как начало изменений.

ВШЭ приводит четыре кейса из бизнес-практики РФ со сходными по параметрам оптимизационными задачами (Сбербанк, ВТБ, «Яндекс», ТМК) c принципами, которые могут быть реализованы и в «цифровой» реформе госуправления. Среди них есть и технические (переход от озер данных к Customer Data Platform, CDP), и управленческие (внедрение предиктивной аналитики и новые технологии кадрового менеджмента).

В целом же эксперты ВШЭ демонстрируют, как первые шаги на пути цифровизации, уже сделанные Белым домом, неизбежно влекут за собой следующие «развилки» выбора. Например, доклад повторяет призыв следовать новым не только для РФ принципам «доказательной политики» (см. “Ъ” от 17 августа), а также предлагает вернуться к идее delivery office («офис управления достижением результата») в схеме правительства. В разных странах (наиболее известен опыт Великобритании и Малайзии) это способствовало достижению целей исполнительной власти в проектном подходе.

Наконец, важной инициативой ВШЭ является призыв исполнительной власти к «отказу от аутсорсинга» — для университета, активно работающего в этой сфере, это обращающая на себя внимание идея. Эксперты ВШЭ отмечают избыток совещательных и консультативных структур при правительстве на фоне проблем с собственным детальным формированием стратегий. Текущие проблемы делают реактивную политику Белого дома единственным вариантом, а полученный ресурс big data имеет смысл только для стратегического управления: другой и сам по себе опасный вариант — буквально закопаться в деталях, которых стало на один-два порядка больше.

Дмитрий Бутрин