В течение почти года, с конца января 2020 года, в России работает новое правительство. Чем его курс отличается от предшествующих, большинство граждан РФ вряд ли разбирались — сразу после его формирования почти все, что интересовало население в работе исполнительной власти, вращалось вокруг эпидемии. Новый премьер-министр Михаил Мишустин и его подчиненные занимались не только коронавирусом — старт с чрезвычайной ситуации упростил реализацию одной части предполагаемого курса Белого дома и усложнил все остальное.
Новый премьер-министр Михаил Мишустин в 2020 году не имел ни права, ни возможности выглядеть неуверенно
Фото: Александр Миридонов, Коммерсантъ / купить фото
Новый премьер-министр Михаил Мишустин в 2020 году не имел ни права, ни возможности выглядеть неуверенно
Фото: Александр Миридонов, Коммерсантъ / купить фото
У нас нет подтверждений тому, что назначению премьер-министром главы Федеральной налоговой службы (ФНС) Михаила Мишустина предшествовали неофициальные и безрезультатные консультации по этому вопросу еще в 2019 году, хотя отвергать эту версию только на основании вроде бы прозрачных и понятных обстоятельств смены правительства в январе 2020 года мы не склонны. В политических культурах, склонных к персонализму, политическому ритуалу, ориентированным на вертикальное подчинение и на «расклад в верхах» (вряд ли кто-то будет отрицать, что Россия входит в число таких политических культур), объяснения происходящему интенционального типа («Путин решил, а Медведев, в свою очередь, дал указания, но затем Нарышкин, Трамп и Гейтс…») всегда будут выигрывать у объяснений функциональных — описывать, «как так вышло», проще, чем предполагать, почему так — и что вышло.
В конце концов, происходило все 15 января практически в прямом эфире, все это видели. Сначала Владимир Путин выступил с программой реформы системы власти в довольно нестандартном ключе и на тот момент без подтверждения того, что для него будет открыта возможность занимать пост президента после 2024 года (эти поправки возникнут позже), но с попыткой в будущем в очень ограниченных масштабах исправить конституционный баланс власти в РФ («суперпрезидентская» республика) в пользу Госдумы и Совета федерации. Действующий премьер-министр Дмитрий Медведев не критиковал эти предложения, но заявил (с очевидностью независимо), что правительство в свете происходящего подает в отставку (хотя этого от него не требовалось и даже не предполагалось). Отставка была принята, Дмитрий Медведев ушел на пост первого замглавы Совбеза, кресло премьер-министра было предложено Михаилу Мишустину, и тот предложение принял. Вроде и все понятно — и мало что понятно.
Поэтому мы предложим другое объяснение, не уходя в «кто чего хотел»: правительство в России поменялось в силу того, что действовавшая до этого полтора десятилетия модель федеральной исполнительной власти стала в большей степени проблемой, чем достижением.
Что изменилось в Белом доме еще до начала эпидемии в России? В первую очередь принципы формирования его аппарата: он стал принципиально менее «коллегиальным» по происхождению, значительная часть «технологов исполнительной власти» пришла в правительство из ФНС в команду главы аппарата, вице-премьера Дмитрия Григоренко. Первым вице-премьером стал помощник президента по экономике Андрей Белоусов, и в «экспертной среде», базирующейся в Telegram-каналах, немедленно стали ждать его столкновений и с премьером, и с коллегами, и с кем угодно — и разочарованно не дождались по сей день: как выяснилось, то, что неизбежно происходило бы еще три-четыре года назад, в правительстве Мишустина не происходит. Как и многое другое, типичное при смене правительства в России,— так, в новом Белом доме не стали сворачивать ни института проектной деятельности, ни нацпроектов как таковых, не испытывали на прочность консенсус финансовой стабилизации и бюджетного правила, да и в целом традиционных при переменах «войн за формы» практически нет.
Во многом виновато мгновенно изменившееся содержание: сразу после формирования новое правительство перешло в мобилизационный режим управления экономикой и ее госсекторами (в первую очередь здравоохранением). До завершения пандемии в мире некорректно судить об эффективности действий Белого дома, но уверенно можно констатировать: правительству Михаила Мишустина (который стал пациентом ЦКБ с коронавирусным диагнозом одним из первых в Белом доме) не были свойственны крайности, столь характерные для 2020 года во всем мире — бюджетный дефицит 2020 года предполагается в размере 3,9% ВВП (это мало в сравнении с любой сопоставимой экономикой), ненефтегазовый дефицит при резком падении цен нефти уже в марте — менее 10%, Фонд национального благосостояния не тратился. В итоге сокращение ВВП в этом году предположительно составит 4% — для экономики с такой структурой это умеренный спад, учитывая, что эпидемия и локдауны затронули в первую очередь мегаполисы, а значит, сферу услуг и сервиса.
Впрочем, в силу радикализации общественного мнения огорчить или обрадовать население эти соображения в 2020 году не могли. Если же говорить о содержании, а не о форме — не с чем сравнивать. Последняя крупная пандемия с сопоставимым информационным фоном Россию настигала в 1918–1920 годах (испанка, 1 млн человек переболевших, по официальным данным), и в условиях Гражданской войны Совнарком под руководством Владимира Ленина на нее особого внимания не обращал: было не до того. В силу почти тех же причин — концентрации внимания на главном эмоциональном сюжете — мало кого впечатлили и другие важные начинания правительства Мишустина, хотя именно здесь содержание интереснее формы и во многом объясняет, почему «вертикальные» правительства Дмитрия Медведева и Владимира Путина в 2004–2019 годах сменились именно таким, а не другим.
Из всех объявленных в 2020 году Белым домом реформ на слуху только «цифровизация», хотя именно она — то, чем Михаил Мишустин занимался в ФНС не один год и чрезвычайно успешно,— скорее форма, чем содержание.
Базовая идея нового правительства — «сервисное государство» и максимальная технологизация деятельности власти в реалиях информационного общества. Основной принцип продемонстрирован в сервисах ФНС: удаленность гражданина, которому нужно какое-либо госдействие, от представителя власти, уполномоченного принимать такое решение, цифровые технологии — то, что позволяет уменьшить субъективность решения и увеличить скорость его принятия.
Неудивительно, что для того, чтобы по крайней мере попробовать делать это в масштабах всего правительства, а не отдельных ведомств и госфункций, потребовалась смена кабинета. Российский госаппарат — наследник советского, классической «вертикальной» административной машины с ее очевидными недостатками и мало кем ценимыми (и часто оспариваемыми) достоинствами. Он приспособлен в основном к гомогенному обществу и склонен к самоизоляции, относительно дешев, ограниченно эффективен и концентрирует в себе скорее хороших исполнителей, чем экспертов и управляющих. Таких уже в последнем правительстве Дмитрия Медведева (при всем его тяготении к инновациям остающегося управленцем классической административной «вертикали», чье перемещение в Совбез в этом смысле выглядит логичным) было много.
Много, но не большинство, и события января 2020 года — в минимальной степени «административная революция». Скорее это решение, принятое для предотвращения будущих проблем российской исполнительной власти: она вполне могла бы работать и до 2024 года, исполняя нацпроекты и, возможно, достигая «национальных целей развития», но, учитывая очевидно завышенные (при любой персоналистской политической культуре и соответствующем политическом режиме) ожидания, ограниченность ресурсов и унаследованную низкую эффективность госаппарата, считающуюся нормой, это могло стать проблемой. Новое правительство — в какой-то степени превентивная защита всей власти РФ от впадания в коллективную депрессию: в ней сейчас довольно много (в том числе на командных постах) людей, ориентированных на «западный», но не российский традиционный тип карьеры. При отсутствии перемен они бы неизбежно ушли в бизнес — это уже происходило в 2012–2015 годах, и в 2020 году масштабы могли быть больше.
И наконец, еще одно отличие нового правительства (многие склонны рассматривать его как «помешанность на PR») — отказ от демонстративного, олимпийского спокойствия прошлых кабинетов.
В новой команде Белого дома отлично понимают, как в текущем обществе важен имидж, образ, «картинка», и готовы на него много работать, поскольку альтернатива — малоэффективные и дорогостоящие инструменты давления на общество. Пионером в этом деле, кстати, был не Белый дом, а Банк России, с 2014 года предельно внимательный к своему публичному образу: в 2020 году для коммуникации, вернее, для демонстрации готовности к коммуникациям главе ЦБ Эльвире Набиуллиной приходилось даже применять специально подобранные броши на костюме. Для России, страны традиционно довольно замкнутой внешне, это необычно, как необычны и внешне наивны постоянные апелляции Михаила Мишустина к «благосостоянию людей» как к конечной цели, и его совершенно открытая политическая лояльность к Владимиру Путину, и разочаровывающий многих отказ игнорировать политические ритуалы России последних 20 лет: многие ждут от новых фигур демонстративной резкости на грани с жесткостью, презрения к условностям, размашистых «искренних» жестов.
Неудивительно, что новую команду уверенно приняли люди, имевшие опыт строительства имиджа в структурах власти и около власти в предыдущие годы,— Алексей Кудрин, ставший главой Счетной палаты, Анатолий Чубайс, покинувший в конце 2020 года «Роснано», Игорь Шувалов, возглавивший ВЭБ.РФ, крупнейшие частные предприниматели. И — очень настороженно восприняла оппозиционная часть элит: новое правительство — часть существующей власти, она не поддерживает идеи радикальных переустройств и ставит на эволюцию при сохранении содержательного статус-кво. Видимо, только в этом качестве можно считать его «техническим» — его устраивает форма.
При этом новые «горизонтальные» схемы административного управления, отметим, вполне могут сработать — и довольно быстро. Опыт быстрого принятия системы поддержки капвложений (СЗПК) в 2020 году, консолидации систем управления госданными, незаметные внешне изменения в практиках работы госаппарата (создание ситуационных «штабов», коррекция системы кураторства тем) в 2020 году показывают — экономика РФ «упала» относительно безболезненно не сама по себе, а за счет вполне конкретных действий правительства. Структура кадров в исполнительной власти корректируется оперативно, относительно безболезненно и по внутренним меркам чрезвычайно решительно, что наглядно показали и весенняя «перетряска» аппарата, и осенние отставки в Белом доме. К тому же работа в режиме эпидемии действительно консолидировала исполнительную власть, сильно нарастившую производительность почти без привычной инерции.
Однако у «созданного ковидом» правительства уже есть и свои проблемы, которых не было у предыдущих.
Не говоря о расходах на эпидемию, которые «съели» резервы Белого дома минимум на год вперед, «военные правительства» после окончания войны всегда имеют свои специфические проблемы. Например, от круглосуточной работы устают, а входить в режим мирного времени непросто — команде Мишустина это предстоит летом—осенью 2021 года, и это будет серьезным испытанием. К тому же от нарастающей всеобщей иррациональности и эмоциональности вакцина «Спутник V» не защищает. Не помогут и маски — придется что-то придумывать.