«Не все зависит от органов власти»
Как прокуроры защищают экологию
Начальник управления по надзору за исполнением законодательства в экологической сфере Генеральной прокуратуры России Антон Головин рассказал руководителю отдела происшествий “Ъ” Максиму Варывдину, как ведомство защищает воду и воздух, диких и домашних животных, сколько удалось предотвратить норильских катастроф и спасти заповедников от застройки.
Начальник управления по надзору за исполнением законодательства в экологической сфере Генеральной прокуратуры России Антон Головин
Фото: Дмитрий Духанин, Коммерсантъ
Начальник управления по надзору за исполнением законодательства в экологической сфере Генеральной прокуратуры России Антон Головин
Фото: Дмитрий Духанин, Коммерсантъ
— Сколько в стране фиксируется нарушений в области экологии?
— Органами прокуратуры ежегодно выявляется и пресекается около 300 тыс. нарушений природоохранного законодательства.
— А в сфере обращения с отходами?
— По итогам организованных управлением проверок в 30 регионах страны вскрыто несоответствие объектов захоронения отходов экологическим и санитарным требованиям. Прокурорами повсеместно выявлены случаи загрязнения отходами природных компонентов. Прежде всего воды, почв, а также лесов. Всем известно — когда у нелегально действующего перевозчика мусора или нерадивого оператора нет лицензий и разрешений, а также доступа к полигонам, то отходы просто сваливаются в лесах, на землях сельскохозяйственного назначения и берегах рек.
В связи с этим по указанию Генпрокуратуры с прошлого года проводятся масштабные проверочные мероприятия. По их итогам на местах организована работа по ликвидации более 11 тыс. несанкционированных свалок, в том числе:
- свыше 8 тыс.— в населенных пунктах,
- 289 — в лесных,
- 430 — в водоохранных зонах.
На постоянной основе проводится мониторинг состояния законности в сфере обращения с отходами производства и потребления, под контроль взято рассмотрение обращений граждан, проверяется исполнение экологических требований при строительстве объектов складирования бытовых отходов. К примеру, в Республике Башкортостан, Красноярском, Пермском краях, Рязанской, Тверской областях прокурорами пресекались нарушения законов при выдаче санитарно-эпидемиологических заключений на объекты размещения и сортировки отходов.
— Двигателем «мусорной реформы» призван стать «Российской экологический оператор». Недавно ведомство проверяло его работу. Какие результаты?
— Проверочные мероприятия еще продолжаются. Предварительно же можно отметить, что возложенные на компанию функции, в том числе по проведению в жизнь мероприятий запущенной в 2019 году реформы обращения с твердыми коммунальными отходами, выполняются не должным образом. Нами выявлено ненадлежащее согласование территориальных схем, региональных программ. Большая часть возложенных полномочий сегодня компанией попросту не осуществляется.
Что касается «мусорной реформы», то она в целом реализуется, процесс перехода к новой системе сбора и утилизации медленно, но уверенно движется. В большинстве регионов в соответствии с законодательством приняты тарифы и территориальные схемы, устанавливаются места сбора и накопления коммунальных отходов. Безусловно, проблем еще много, поэтому соблюдение законов в этой сфере будет нами отслеживаться.
— Ростехнадзор опубликовал отчет о причинах экологической катастрофы в Норильске. А что со своей стороны установила Генпрокуратура?
— Происшедшая в мае 2020 года техногенная авария на резервуаре №5 ТЭЦ-3 в Норильске заставила по-другому взглянуть на проблему халатного отношения собственников крупнейших промышленных объектов, уполномоченных органов власти и контролирующих ведомств к соблюдению требований обеспечения безопасности при их эксплуатации.
Выяснилось, что подразделениями Росприроднадзора и Ростехнадзора проверки исполнения природоохранного законодательства и законодательства о промышленной безопасности на объекте не проводились с 2016 года. Притом что имелось заключение экспертизы о несоответствии основания и отмостков резервуара действующим нормам и правилам, должностными лицами предприятия и Ростехнадзора никаких мер не было принято.
Подобное бездействие, безусловно, негативно отразилось на своевременности, эффективности предупреждения и устранения последствий аварии и повлекло попадание 21 тыс. тонн топлива на почву и в водные объекты.
По материалам прокуратуры возбуждены и расследуются три уголовных дела по фактам нарушения правил охраны окружающей среды, загрязнения земли и вод нефтепродуктами, халатности должностных лиц администрации Норильска и Енисейского управления Ростехнадзора. Бывший глава Норильска, который несвоевременно ввел режим чрезвычайной ситуации и не принял мер к ликвидации и локализации разлива, уже осужден за халатность (ст. 293 УК РФ).
По результатам рассмотрения внесенных Генпрокуратурой представлений Ростехнадзором, МЧС и Росприроднадзором активизирована надзорная деятельность, усилена координация работы региональных органов по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Наконец, в арбитраж заявлен иск о взыскании c предприятия в федеральный бюджет причиненного почвам и водным объектам вреда в размере более 147 млрд рублей. В целях обеспечения законности в деле участвует прокурор.
Фотогалерея
Авария в Норильске
Фото: предоставлено Морской спасательной службой
Фото: МЧС России
Фото: МЧС России
Фото: Денис Кожевников / ТАСС
Фото: ТК "Северный город" / ТК
Фото: ТК "Северный город" / ТК
Фото: предоставлено Морской спасательной службой
Фото: ТК "Северный город" / ТК
Фото: предоставлено Морской спасательной службой
Фото: ТК "Северный город" / ТК
Фото: ТК "Северный город" / ТК
Фото: ТК "Северный город" / ТК
Фото: ТК "Северный город" / ТК
— После ЧП решили проверить другие нефтехранилища. И что обнаружили?
— По поручению генпрокурора проверены предприятия, осуществляющие хранение, транспортировку нефти и нефтепродуктов в Арктической зоне страны. Выявлено более 700 нарушений.
Зачастую предприятия работали с поврежденными и деформированными хранилищами, а нефтепроводы имели просевшие опоры и нарушенную герметичность.
Нередко у подобных объектов десятки лет не имеется проектной документации, положительного заключения экспертизы промышленной безопасности. Например, по искам Ямало-Ненецкой природоохранной прокуратуры судом приостановлена эксплуатация 11 таких сооружений до получения разрешительных документов.
Установлены многочисленные случаи разливов нефтепродуктов и причинения ущерба окружающей среде в Якутии, Красноярском крае, Мурманской области, Чукотском и Ямало-Ненецком автономных округах. Для их устранения внесено 126 представлений, в суды направлено 74 заявления, в том числе о возмещении вреда на сумму более чем 400 млн рублей. А по материалам прокуратуры Красноярского края возбуждено уголовное дело (ст. 246 УК РФ) по факту разлива 38 тонн авиационного топлива в поселке Тухард.
— Все мы стали свидетелями пожаров, бушевавших в Сибири и на Дальнем Востоке как в 2019 году, так и в 2020 году. Создается впечатление — либо специальные службы не готовы к этому, либо действительно масштаб стихии просто не по силам человеку.
— И то и другое одновременно. В 2019 году площадь лесных пожаров превысила 10 млн га. В прошлом году в лесном фонде произошло 14,8 тыс. возгораний, которыми пока пройдено 9,3 млн га. Подавляющая часть из них зафиксирована в Якутии, Забайкальском, Камчатском, Красноярском, Хабаровском краях, Амурской, Иркутской, Магаданской областях, а также в Чукотском автономном округе.
— Разве пожароопасный период не закончен?
— Как показывает статистика, пожароопасные сезоны приобрели круглогодичный характер. Последние пожары локализуются в конце декабря, а первые регистрируются уже в начале января. В этой связи, готовность сил и средств тушения огня должна быть постоянно стопроцентнойм. Вместе с тем в ходе прокурорских проверок установлено, что вопреки ст. 51 Лесного кодекса органами власти перечисленных мною регионов была не в полной мере обеспечена организация мероприятий пожарной безопасности.
После прокурорского вмешательства лесопожарные станции дополнительно укомплектованы необходимыми техникой и оборудованием, штатной численностью.
Вместе с тем прокурорами вскрыто бездействие учреждений лесного хозяйства по своевременной организации тушения и локализации пожаров, привлечению к таким работам дополнительных сил и средств. Зачастую профилактика лесных пожаров путем наземного и авиационного патрулирования, противопожарное обустройство лесного фонда по установленным нормативам проводились лишь по результатам рассмотрения актов прокурорского реагирования. Такие факты выявлены нами в Республике Карелия, Хабаровском крае, Воронежской, Курганской, Мурманской, Омской, Оренбургской областях и иных регионах.
Подчеркну, что не все зависит от органов власти и лесопожарных формирований. Забота о лесе прежде всего должна осуществляться теми, кто его использует. Это организации и компании, заготавливающие древесину, арендующие лесные участки под инвестпроекты, рекреацию и проч. Однако зачастую происходит обратное: не убираются порубочные остатки, не закупается противопожарный инвентарь, не создаются минерализованные полосы…
В свою очередь, непринятие превентивных мер приводит к страшным последствиям — например, повлекло возгорание и гибель уникальной экосистемы заповедника «Утриш». Ущерб, по самым скромным подсчетам, составил 700 млн рублей.
— Говоря об этих фактах, вы подразумеваете и нарушения в работе Рослесхоза?
— Наши проверки показали, что Рослесхозом не всегда осуществляется контроль за исполнением регионами полномочий по управлению лесами и их охране. Ну как можно завершать проверку готовности к пожароопасному сезону региона, в котором нет необходимого количества пожарно-химических станций, отсутствуют элементарные средства пожаротушения? Комиссия ведомства не должна покидать этот регион до полного устранения недостатков.
При этом основная часть пожаров в ряде регионов приходится на зоны контроля, в которых тушение огня не осуществляется, а сами эти зоны устанавливаются необоснованно, в том числе вблизи населенных пунктов. Сегодня, на наш взгляд, необходимо пересмотреть порядок и возможность ввода режима так называемого нетушения на отдельных лесных участках. Даже если поблизости нет населенных пунктов, дым от огня загрязняет атмосферу, уничтожаются запасы древесины, исчезают места обитания животных и птиц, что влечет сокращение их численности. В природе все взаимосвязано, но, к сожалению, не только руководители хозяйствующих субъектов, но и должностные лица, отвечающие за экологию, не понимают таких простых вещей.
— Если можно, перейдем к теме вырубки лесов…
— Да, и здесь это наиболее показательно. Скажем, выезды комиссий Генпрокуратуры в Иркутскую область (а это самый проблемный регион) показали, что региональные власти несколько лет организовывали вырубки наиболее ценного леса под видом санитарных мероприятий. По материалам прокурорских проверок возбуждены десятки уголовных дел, среди их фигурантов оказались высокопоставленные чиновники, например областной министр лесного комплекса.
В 2020 году проведенной Амурской бассейновой природоохранной прокуратурой по нашему поручению проверкой вскрыто незаконное предоставление должностными лицами лесного хозяйства Приморского края в аренду лесных участков, где вырубки леса причинили ущерб на 900 млн рублей. В этой связи также возбуждено и расследуется уголовное дело.
Несмотря на наметившуюся положительную тенденцию снижения числа преступлений, связанных с незаконными рубками лесных насаждений, их масштабы остаются довольно значительными.
Ежегодно вырубается около 1 млн кубометров лесов, что требует повышенного внимания уполномоченных органов лесного хозяйства и правоохранительных органов.
— Эти факты известны Рослесхозу?
— Конечно. К своим проверкам мы привлекаем их инспекторов и лесопатологов. Тем не менее агентством не принимаются эффективные меры к органам лесного хозяйства в связи с низким качеством государственного лесного надзора, не обеспечивающего нормативы патрулирования лесов. Остаются неактуализированными и данные лесоустройства. Его давность для абсолютного большинства лесничеств составляет десять и более лет.
Рослесхозом также не контролируется ведение Единой государственной информационной системы учета древесины (ЛесЕГАИС). Например, данной системой в Сибири выявлено свыше 20 тыс. признаков возможных нарушений, из которых было проверено лишь 1,5 тыс. (7,7%). На наш взгляд, отсутствует и должное информационное взаимодействие с таможенными органами для противодействия нелегальному вывозу древесины.
До недавнего времени центры лесозащиты Рослесхоза и региональные службы, отвечающие за лесопатологические обследования, работали бесконтрольно. Это, как я уже говорил на примере Иркутской области, приводило к фальсификации документов, разрешающих санитарные рубки. Однако не без участия Генеральной прокуратуры удалось добиться, чтобы теперь все акты проходили переутверждение через центры лесопатологии Рослесхоза. А их работу прокуроры проверяют постоянно. И при малейшем сомнении в достоверности разрешительные документы отменяются.
Необходимо отметить, что в регионах Сибири и Дальнего Востока органы прокуратуры дают оценку законности деятельности и лесоприемных пунктов, владельцы которых зачастую хранят неучтенную древесину. Мы регулярно пресекаем каналы вывоза ценных пород дерева по старым узкоколейным путям, лесным автодорогам, а также во взаимодействии с ФСБ, МВД и ФТС России проверяем законность всех крупных партий вывозимой сырой и необработанной древесины.
— В Генпрокуратуре неоднократно предлагали передать полномочия по надзору за лесами в проблемных регионах от местных властей федеральным. Удалось добиться подобных изменений?
— В соответствии с Лесным кодексом подобные решения могут быть приняты исключительно правительством РФ. Однако в прошлом году в наиболее проблемном в плане незаконных рубок регионе — Иркутской области — создано специализированное подразделение Рослесхоза, которое непосредственно на месте осуществляет контроль.
Следует отметить, что президентом России по итогам совещания по вопросам развития и декриминализации лесной отрасли поручено подготовить изменения в федеральное законодательство, в том числе направленные на закрепление полномочий по осуществлению государственного лесного надзора за федеральным органом исполнительной власти.
— Какие города и регионы благополучны в плане экологии, а какие вызывают у Генпрокуратуры тревогу?
— В городах проживает около 75% населения страны. Качество городской экологии зависит во многом от состояния атмосферного воздуха и чистоты питьевой воды. Несмотря на принимаемые меры со стороны органов власти и хозяйствующих субъектов, направленные на улучшение экологической обстановки, количество выявленных органами прокуратуры нарушений в данной сфере является значительным.
В первом полугодии 2020 года органами прокуратуры выявлено 20 тыс. нарушений законов в сфере охраны атмосферного воздуха и водных ресурсов, для устранения которых внесено 6 тыс. представлений, опротестовано 500 незаконных правовых актов, в суды направлено больше тысячи заявлений — к дисциплинарной и административной ответственности по инициативе прокуроров привлечено более 6 тыс. человек.
При этом отмечу, что в список населенных пунктов с наибольшим уровнем загрязнения воздуха в 2019 году были включены 18 городов.
За пять лет их количество увеличилось на семь. В 40 городах уровень загрязнения воздуха характеризуется как высокий и очень высокий. Например, согласно данным Росгидромета, в Бурятии имеется три города с высоким и очень высоким уровнем загрязнения, в Красноярском крае — четыре, в Иркутской области — девять.
В Иркутской области по иску Усть-Илимского межрайонного природоохранного прокурора судом удовлетворены требования о возложении на одного из природопользователей обязанности оборудовать пять источников выбросов загрязняющих веществ установками по очистке газов стоимостью 430 млн рублей.
В 2020 году серьезную обеспокоенность вызвало загрязнение химическими веществами крупнейшего притока Волги — реки Камы вблизи города Березники Пермского края. Причиной загрязнения являлись протечки на прилегающий участок и в реку промышленных стоков из шламонакопителя Березниковского содового завода, содержащих натрий, кальций, хлориды и иные химически опасные вещества. По результатам проверки прокурорами в суд заявлены требования, в том числе о взыскании с двух предприятий экологического ущерба в размере 500 млн рублей.
— Москва, Санкт-Петербург и другие крупные города попали в этот список?
— Москвы и Северной столицы в обозначенном списке нет. Надеемся, что самые крупные города России никогда в него не попадут, а те, которые в нем находятся, усилиями властей, предприятий, надзорных органов и прокуратуры будут исключены. Отмечу, что в целях улучшения состояния законности в 2021 году в сфере охраны атмосферного воздуха и водных объектов запланированы масштабные проверочные мероприятия.
— С каждым годом обостряется проблема отчуждения заповедных земель и их застройки. Что в связи с этим делает прокуратура?
— Мы на постоянном контроле держим состояние законности в особо охраняемых природных территориях (ООПТ). Всего в стране их, кстати, около 13 тыс. Проблема определения правового статуса ООПТ и внесения в Единый государственный реестр недвижимости сведений об их границах и границах охранных зон имеет огромное значение. Нередко это влечет несоблюдение особого природоохранного режима с одной стороны и одновременно ущемляет права проживающих в ООПТ добросовестных граждан и юридических лиц, приобретающих и строящих на сопредельных участках объекты недвижимости.
— То есть люди живут, строят в заповедниках и национальных парках и не знают этого?
— Не совсем так. Зачастую речь идет о природных территориях, примыкающих к населенным пунктам. Порой визуально невозможно определить, что, например, дом или земельный участок расположен в ООПТ, потому что отсутствует четкое разграничение с ними городских и сельских земель. В силу требований Земельного кодекса и закона «Об особо охраняемых природных территориях» федеральные земли национальных парков имеют ограничения в обороте.
В частности, не всегда имеется правовая возможность предоставления земельных участков гражданам для индивидуального жилищного строительства, а также муниципалитетам — для возведения социальных объектов.
В сентябре комиссия Генпрокуратуры выезжала в Тункинский район Бурятии, находящийся в границах национального парка «Тункинский». Нами на месте были изучены жалобы граждан, приняты меры прокурорского реагирования к отмене незаконных решений контрольно-надзорных органов, ущемлявших их жилищные и иные социальные права. Вопросы определения границ нацпарка обсуждены на площадке нашего управления с участием главы Бурятии, представителей Минприроды, Росреестра и Росимущества.
Мы знаем, что Госдумой рассматриваются поправки к законодательству, существенно улучшающие положение граждан, законно, подчеркиваю, законно владеющих землями и строениями в населенных пунктах, расположенных в ООПТ. При этом, безусловно, мы пресекаем незаконные застройки заповедных земель, самовольное их отчуждение и будем вести такую работу дальше.
Прокурорские проверки показали, что вопреки установленному законом запрету на изъятие земель природно-заповедного фонда в ряде регионов органами исполнительной власти принимаются необоснованные решения о ликвидации ООПТ, сокращении их площади и об ослаблении режима. По имеющейся информации, за последние десять лет они выносились в 38 регионах. При этом региональными органами власти зачастую игнорируется возложенная на них законодательством обязанность согласовывать изменения режима ООПТ с Минприроды России. Так, по итогам проведенной проверки в Ставропольском крае прокурором в суд направлен иск о признании неправомерным исключения из границ памятника природы краевого значения «Гора Машук» участка площадью 74 га. Соответствующее решение органа власти было отменено.
— Экологи неоднократно обращались в Генпрокуратуру с просьбой проверить строительство Юго-Восточной хорды на склоне Москвы-реки вблизи Московского завода полиметаллов. Проводили ли вы проверки и что они показали?
— Правительством Москвы принято решение о проведении комплексной дезактивации участка указанной территории, проведены работы по изъятию и транспортировке отходов, загрязненного грунта с участка, расположенного на правом берегу Москвы-реки вблизи указанного предприятия. По нашим данным, контрактные обязательства подрядчиком исполнены. Управлением Роспотребнадзора по Москве осуществляется мониторинг состояния воздуха вблизи объекта. В свою очередь, столичная прокуратура провела проверки, в том числе в связи с публикациями в СМИ. Радиационные обследования, замеры вредных и загрязняющих веществ не подтвердили превышающих значений, показатели находились в пределах нормы.
— Как обстоят дела с реализацией поправок к законодательству об ответственном обращении с животными?
— Во всех регионах принимаются превентивные меры по понуждению органов госвласти и местного самоуправления к обеспечению ответственного обращения с животными, в том числе по созданию условий содержания бездомных кошек и собак. Вместе с тем в 2020 году в 21 субъекте Российской Федерации прокурорами были выявлены нарушения в этой сфере, в частности связанные с непредоставлением муниципалитетам субвенций, а также непринятием мер по созданию приютов для животных. Игнорирование нормативов обустройства и содержания вольеров, порядка утилизации трупов животных и других ветеринарно-санитарных требований обнаружено в 20 регионах.
Отмечу, что, исполняя поручения президента Российской Федерации, данные по итогам встречи с представителями зоозащитных организаций 5 июня прошлого года, Генпрокуратура с привлечением правоохранительных органов провела масштабную проверку в данной области, дав оценку всем фактам, озвученным главе государства экологами.
Результаты говорят о широком распространении случаев безответственного отношения к животным у граждан и хозяйствующих субъектов. В рамках выполнения поручения пресечены нарушения законов 144 организациями, вскрыто 109 случаев незаконных добычи и использования животных, в том числе 59 — редких видов.
В частности, по информации об издевательствах над львенком в Республике Дагестан после вмешательства прокуратуры следственным органом возбуждено уголовное дело по ч. 1 ст. 245 УК.
Особое внимание уделено случаям незаконного использования редких видов фауны на объектах рекреации в Краснодарском крае. Данная проблема получила широкое распространение, в связи с чем за три с половиной года по требованиям прокуроров судом, контролирующими и правоохранительными органами в регионе изъято 236 особей. При этом 60 — непосредственно прокурорскими работниками в ходе проверок. Среди них, например, африканские львы, персидские леопарды, черноморские афалины, разные виды ястребов, орланов, соколов, попугаев, змей и макак.
И это не очередная кампания, а планомерная надзорная деятельность. Не менее тщательно мы рассматриваем жалобы активистов-экологов, организуем проверки по публикациям в СМИ. Ведь в них порой содержатся не поддающиеся разуму по своей жестокости и дикости факты живодерства.
— На чем планируете сосредоточить внимание в 2021 году?
— Одной из ключевых является реализация поставленных главой государства задач в области декриминализации лесной отрасли. Будем и дальше искоренять теневые структуры, паразитирующие на лесных богатствах страны. Предстоит провести масштабные проверки соблюдения законодательства в сфере охраны атмосферного воздуха и обеспечения населения качественной водой. В приоритете, безусловно, будут и мероприятия, направленные на сохранение хрупкой арктической природы и восстановление экологического баланса на Байкале.