Служба службой, а кресла врозь

В шести последних федеральных агентствах должности главы и заместителя министра вышестоящего министерства больше не совмещаются. Постановлением правительства между министерствами и подчиненными службами и агентствами окончательно установлена дистанция — в рамках консолидации исполнительной власти восстанавливается ранее размывавшаяся функциональная специализация органов власти.

Выйти из полноэкранного режима

Развернуть на весь экран

Белый дом запретил совмещать должности целого ряда заместителей министров и глав федеральных агентств, говорится в постановлении правительства №27 от 21 января 2021 года. Изменения затронут руководство шести федеральных агентств и трех профильных министерств (Роснедр и Рослесхоза Минприроды, Росавтодора, Росавиации и Росжелдора Минтранса и Росрыболовства Минсельхоза). Для этого во всех положениях о федеральных агентствах типовая формулировка «агентство возглавляет заместитель министра, назначаемый на должность и освобождаемый от должности правительством по представлению министра», заменяется на формулу «агентство возглавляет руководитель, назначаемый на должность правительством по представлению министра». Перечисленные агентства — последние среди «профильных» структур правительства, имевшие право на такое совмещение: де-факто постановление Белого дома фиксирует общее решение по вопросу о том, может ли политическая власть одновременно возглавлять подведомственный ей хозяйствующий или регулирующий субъект.

Вопрос о взаимоотношениях министерств и агентств в структуре правительства не является техническим. С начала 2000-х годов в административной вертикали министерства определяют госполитику в профильных отраслях, а подчиненные им службы и агентства занимаются ее реализацией (службы — в части практического регулирования отраслей, агентства — в хозяйственной деятельности), но на реальное взаимодействие министерства и агентства/службы влияло множество факторов, в том числе практика советских структур-предшественников и объемы ресурсов, закрепленных за агентством или службой — в ряде случаев «высокоресурсное» агентство по весу, по числу подчиненных хозяйственных структур, вакансий, распределяемых ресурсов могло быть равно министерству, стремящемуся в общем случае взять под контроль эти ресурсы через контроль над агентством.

Формула «замминистра-глава агентства», по сути, символизировала этот министерский контроль — однако, напомним, в 2000–2010-х ряд агентств успешно добивался прямого правительственного подчинения «в обход» министерств.

Вопрос о совмещении замминистрами функций руководства агентствами до сих пор решался Белым домом по-разному. Так, в 2014 году при увольнении с должности главы Росрыболовства Андрея Крайнего его пост был упразднен за счет «совмещения» его с должностью профильного замглавы Минсельхоза Ильи Шестакова, и эта ситуация сохранялась до 22 января 2021 года. При этом аналогичное «совмещение» постов главы Росморречфлота и замглавы Минтранса, произведенное в августе 2015 года, уже в сентябре 2019 года было признано неудачным. «Не может руководитель агентства быть одновременно заместителем министра, у кого спросить тогда за то, что не выполняется работа»,— констатировал тогда помощник президента Игорь Левитин, поясняя необходимость разделения постов невозможностью одновременно создавать и исполнять нормативную базу. Впрочем, это не помешало в ноябре 2019 года одним и тем же постановлением правительства разделить должности замглавы Минтранса и главы Росморречфлота — и тут же совместить должности замминистра транспорта и главы другого федерального агентства, Росавтодора (последнее объясняли тогда необходимостью координации дорожного нацпроекта). Возглавивший тогда Росавтодор в ранге замминистра Андрей Костюк теперь повышен до первого заместителя главы Минтранса, а освободившуюся должность замминистра занял Василий Десятков — но уже без руководства Росавтодором.

В вопросах ведомственного подчинения агентств ранее также наблюдались разнонаправленные движения. Так, Росстат в 2017 году был переведен из прямого подчинения правительству в ведение Минэкономики (однако без совмещения постов главы агентства и замминистра), а в 2018 году подчиненная Минобрнауки Росмолодежь, напротив, была переведена под прямое подчинение правительства при разделении министерства после президентских выборов.

Новая схема по времени совпала с продолжающимся сокращением в правительстве персонала федеральных органов власти.

Речь, очевидно, идет и о продолжении параллельной консолидации исполнительной власти. Дистанция министерства от агентства и службы теперь зафиксирована во всех случаях, это дает возможность аппарату правительства апеллировать к типовой схеме управления во взаимоотношениях с подчиненными структурами, сохраняя ответственность за их деятельность в министерствах. С другой стороны, это позволит министерствам координироваться единым министерским аппаратом и быть «однороднее» на уровне замминистра.

Олег Сапожков, Дмитрий Бутрин