С апреля 2021 года в правительстве полноценно заработает создающийся Координационный центр — новая структура Белого дома, призванная координировать работу всех органов исполнительной власти, в том числе в регионах, над срочными задачами и инцидентами. Это принципиально новая структура в правительстве, довольно сильно меняющая схему управления на высших этажах федеральной власти. Как минимум в 2021 году федеральному правительству придется сосуществовать, по сути, в двух формах — в сложившейся с начала 2000-х и в инновационной версии 2020–2021 годов, которая устроена на принципиально другой «элементной базе».
Фото: Александр Миридонов, Коммерсантъ / купить фото
Фото: Александр Миридонов, Коммерсантъ / купить фото
Постановление правительства №171 о создании «Координационного центра правительства РФ», подписанное премьер-министром Михаилом Мишустиным, опубликовано 22 февраля. Документ создает правовую основу для работы центра — новой структуры в правительстве, аналогов которой ранее не существовало. Руководитель центра постановлением не назначен: в положении указано, что им будет один из вице-премьеров, а общее руководство деятельностью центра оставлено за председателем правительства. Основной задачей Координационного центра, согласно тексту постановления, является «обеспечение оперативных и согласованных действий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и организаций» при работе над тремя типами задач — разрешением инцидентов, решением приоритетных задач и с «выделенными проектами».
Это — очевидная институционализация работы Белого дома над оперативными и непредсказуемыми задачами, которая до сегодняшнего дня велась в полустихийном порядке на базе схемы, сложившейся еще в середине 2000-х годов. Фактически же центр существует уже с мая 2020 года: тогда на базе Аналитического центра при правительстве создана специальная площадка для отработки того, что в Белом доме называют «инцидентами»,— их с тех пор и до февраля 2021 года было более двадцати, в том числе решались вопросы о невыплатах врачам, работающим с COVID-пациентами, снабжении горячим питанием школьников младших классов и ликвидации дефицита лекарственных препаратов для лечения сердечно-сосудистых и онкозаболеваний. Сейчас на площадке, о работе которой, по сути, не сообщалось, решается вопрос о массовой вакцинации.
Все кейсы объединяет одно — необходимость синхронного и согласованного участия в них как федерального центра, так и регионов и коммерческих структур, которые должны создавать и использовать единые и доступные друг другу информационные ресурсы под эти задачи.
«Инциденты», впрочем, не единственный тип задач для Координационного центра, механизмы работы которого (через правки положений о ФОИВ, региональные акты, ряд документов Белого дома) должны быть созданы к 31 марта. Два других типа — «приоритетные задачи» правительства и «выделенные проекты». Первое, по сути, связующее звено между еще одним новым контуром управления, «штабами» во главе с профильными вице-премьерами (см. “Ъ” от 8 февраля). Второе — видимо, оформленные в отдельное направление проекты, связанные с поручениями президента и премьер-министра. Они в положении о центре охарактеризованы как проекты, реализуемые «в условиях временных и ресурсных ограничений».
Наконец, у Координационного центра есть еще одна задача, ради которой во многом его работа и формализуется: это консолидация и обработка опыта, полученного в ходе разрешения инцидентов, и информации, которая собирается для работы с конкретной проблемой. Сам центр в служебных документах Белого дома описывается как часть стратегии цифровой трансформации исполнительной власти и как «аналитическая экосистема»: в этом качестве он, видимо, призван ликвидировать ведомственные монополии на оперативную информацию (и связанные с ними перекосы) и несоответствие информации о том, что происходит, на уровне Белого дома, регионов, институтов развития, госорганизаций и бизнеса: центр придуман как информационно-аналитический агрегатор исполнительной власти, причем накопленная информация, как предполагается, будет использована и для стратегического планирования — притом что собственно нацпроектов и проектной работы Белого дома Координационный центр не затрагивает.
Парадоксально, но в какой-то степени центр — это способ решения проблемы delivery office, существующей в большинстве проектных схем исполнительной власти (отработано на опыте Великобритании и Малайзии) структуры, следящей за реализацией правительственных решений. По ряду причин delivery office в российском правительстве (по крайней мере пока) не создан — Координационный центр во многом выглядит как его альтернатива в суженной сфере «инцидентов и спецпроектов». «Элементная база» Координационного центра — три вида временных управленческих групп: ситуационные (под инциденты, как штатные, так и нештатные), стратегические (под приоритетные задачи, связанные с работой штабов Белого дома) и проектные (под выделенные проекты). В постоянном штате Координационного центра — специалисты по организации, big data, проектному управлению, социологи, под конкретные задачи собираются внешние экспертные группы. И наконец, работать в текущем режиме Координационный центр намерен несколько не так, как принято в большинстве ФОИВ (но как уже более года работают в министерствах, переехавших в «Сити»),— в режиме коворкинга и распределенных совещаний. Курировать «цифровую» составляющую центра будет Минцифры, видимо, текущая работа Аналитического центра при правительстве над стратегией-2030 будет также продолжена в проекте Координационного центра — это близкие по смыслу задачи.
Ответов на вопрос «что поменяется?» много, но все они пока неточны: дело в том, что последние новшества в Белом доме делают сложным постоянное сосуществование старых и новых схем работы.
Модель условного 2005 года — это оперативное разрешение неожиданных проблем среднего уровня — министерствами, крупномасштабных — профильными вице-премьерами и правительством в целом, стратегических — комиссиями, как правительственными, так и президентскими; срочные поручения исполняются в стандартной логике субординации «этажей» в правительстве или не исполняются (по существу) в силу межведомственных противостояний.
Ключевой момент в постановлении — передача в Координационный центр решения штатных, а не только нежданных проблем: по сути, ФОИВ теперь не смогут сами определять, как поступать с рядовыми острыми ситуациями (классические постсоветские «неурожай» или «дефицит бензина»). До сих пор это было монополией министерств и ведомств, всякий раз решаясь по-разному под ответственность министра, теперь это обязательно командная работа, это еще одна составляющая процесса консолидации федерального уровня исполнительной власти, которая при этом затронет и регионы, и институты развития.
Учитывая укрепление аппарата правительства (см. “Ъ” от 12 января), функциональное устройство самой федеральной исполнительной власти к лету 2021 года поменяется уже довольно сильно, несмотря на то что создание Координационного центра происходит без допрасходов бюджета и без увеличения штатов. Но старые схемы межведомственного взаимодействия, отметим, никто не отменял, а комиссии не распускал.
Вряд ли такое дублирование может сохраняться вечно, но, скорее всего, до осенних выборов в Госдуму формальных и публичных реформ «на разрушение старого» в Белом доме будут избегать.
Впрочем, нет сомнений в том, какая модель в понимании команды Михаила Мишустина должна в итоге выиграть. Так, например, предполагается, что Координационный центр будет работать не только с данными госинформсистем, но и с открытыми данными, в том числе с наработками в сфере AI,— для ведомственных систем такая «информационная свобода» недостижима и часто считается предосудительной. Скорость принятия решений в рамках работы центра заведомо выше, чем в старой схеме.
Отметим, что Координационный центр, как и ряд других решений в сфере дизайна управления на федеральном уровне, не заимствованное решение из пула наработок 2000-х годов, основанных преимущественно на опыте Великобритании, Канады, Нидерландов, Малайзии и Скандинавских стран, а оригинальные разработки, не имеющие прямых аналогов, эти управленческие эксперименты будут оценивать не только в России, но и за ее пределами. При этом риски внутренних конфликтов в Белом доме или по крайней мере роста напряженности при взаимодействиях в условиях сосуществования старого и нового дизайна госуправления, очевидно, велики. Видимо, во многом поэтому Михаил Мишустин настаивает на сверхбыстрой по меркам прошлых лет реализации всех проектов: если эта напряженность неизбежна, она должна быть выявлена как можно раньше.