Вчера депутаты Госдумы единодушно приняли в первом чтении законопроекты, предусматривающие изменения закона о правительстве и других законодательных актов. Официальная цель — узаконить административную реформу. Но в принятых документах почему-то не закреплены ни разделение функций чиновников разных уровней, ни независимость контрольных органов от правоустанавливающих — то, что, как до сих пор многие полагали, и должно составлять суть реформы.
Из ведущихся почти год высшими чиновниками и представителями крупного бизнеса разговоров об административной реформе в России граждане до сих пор вроде бы уяснили одно: совершенствование управления будет заключаться в разделении труда между ведомствами разных уровней. Министерства определяют правила игры, службы надзирают за исполнением этих правил, агентства предоставляют обществу (за его же собственные деньги) государственные услуги — при этом предоставление этих услуг с целью экономии госсредств по возможности перекладывается на частный сектор. Смешение правоустанавливающих и контрольных функций бюрократического аппарата нежелательно, поэтому нужно сделать так, чтобы службы были относительно независимы от министерств. В марте нынешнего года трехуровневая система действительно была создана президентским указом. Теперь президент предложил внести соответствующие изменения в законодательство. Можно было понять, что эти изменения закрепят разделение функций и узаконят происшедшую административную реформу. Собственно, именно так и заявил вчера в Госдуме полномочный представитель президента Александр Косопкин: "Необходимость изменений в действующем законодательстве вызвана проводимой в стране административной реформой".
Что получилось в итоге? Конечно, в проекте закона "Об изменении и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления" какое-то разделение функций подразумевается. Например, предлагается изменить Таможенный кодекс так, чтобы прежние слова "Государственный таможенный комитет Российской Федерации" читались то как "федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в области таможенного дела", то как "федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий нормативно-правовое регулирование в области таможенного дела". Можно даже понять, что в первом случае имеется в виду Федеральная таможенная служба, а во втором — Министерство экономического развития и торговли. Но даже правовое управление Госдумы, которое именно так и поняло, записало в своем заключении: "На наш взгляд, представляется необходимым выработать единый подход по обозначению федеральных органов государственной власти с учетом их полномочий в зависимости от статуса, определенного указом президента РФ от 9 марта 2004 года #314, как органов, осуществляющих нормативно-правовое регулирование, и как органов, осуществляющих надзор и контроль, с тем чтобы в правоприменительной практике не возникало разночтений и неоднозначного понимания компетенции какого-либо федерального органа исполнительной власти".
Впрочем, вышеупомянутый проект, как записано в заключении думского комитета по конституционному законодательству и госстроительству, вообще-то является "техническим" по сравнению с проектом федерального конституционного закона "О внесении изменений в Федеральный конституционный закон 'О правительстве Российской Федерации'", который также принят вчера в первом чтении. Можно было бы предположить, что уж в нем содержатся четкие формулировки разделения полномочий чиновников разного уровня.
Но нет, там лишь говорится о том, что правительство "распределяет полномочия между федеральными органами исполнительной власти". То есть их еще можно распределять и перераспределять. Говорится также о том, что министры координируют и контролируют деятельность федеральных органов исполнительной власти, находящихся в их ведении (в частности, назначают заместителей руководителей этих органов). Таким образом, вместо независимости контролирующих органов от министров получается, что министры сами контролируют контролеров. Говорится также о том, что в число органов власти, руководимых непосредственно президентом, должны войти органы юстиции, так как они обеспечивают безопасность в исправительных учреждениях. Наконец, подчеркивается, что впредь правительство и президент получают право перераспределять функции подчиненных им федеральных органов исполнительной власти и без изменений в законодательстве (точнее, еще до этих изменений). Таким образом, получается, что административная реформа может быть продолжена и по-прежнему не обязана так уж подробно отражаться в законодательстве.
СЕРГЕЙ Ъ-МИНАЕВ